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2016年7月1日，国务院第670号国务院令公布《国务院关于修改〈中华人民共和国海关稽查条例〉的决定》，自2016年10月1日起施行。

此次修改，是自1997年1月3日《海关稽查条例》施行以来，除了在2011年1月8日，因部分引用法律、法规的名称或条文发生变化而进行对应修改之外，在施行近20年里进行的首次大规模修改。

新条例的修改施行，对于规范海关稽查行为，创新海关稽查方式、提高海关稽查效能都具有重要的指导意义。同时，对于广大进出口企业而言，认真学习掌握新条例，准确领会修改的背景和意图，从而有针对性地加强企业内部管理，增强风险防范的前瞻性和有效性，则是关系到今后企业持久健康发展的重要课题。

——新条例解读

一、稽查条例的"前世今生"

相对于征收关税、打击走私等海关传统职能，稽查是中国海关现有各项管理职能中不折不扣的"小兄弟"。上世纪九十年代初，面对持续增长的监管业务量与相对有限的人力资源、通得快与管得住这两大突出矛盾，中国海关在借鉴发达国家海关外部审计（External Audit）经验的基础上，开始试点海关稽查制度，至今仅二十余年时间，但已经发展成为中国海关后续监管的核心力量。而且，当初导致稽查制度出台的两大矛盾目前依然突出，稽查将在今后的海关监管中扮演更加重要的角色。

稽查作为海关新兴职能，在二十余年的发展中，在法律依据、职责定位、工作方式等方面一直处于调整和完善的过程中，稽查条例的出台和发展过程恰好可以从一个侧面反映出这种变化的轨迹。

（一）条例的出台背景

上世纪九十年代初，中国海关开始试点稽查制度时，不仅没有稽查条例作为执法依据和规范指导，就连《海关法》中也没有关于海关稽查的任何授权和规范，可以说是在既没有现成经验又没有法律规范的情况下进行的一种大胆的创新和尝试。经过几年时间的探索和积累，1997年，国务院发布《海关稽查条例》，标志着海关稽查制度在我国的正式确立。

2000年，全国人大常委会对1987年制定的《海关法》进行修改，首次增加了海关稽查的有关规定，至此，海关稽查制度的法律体系基本确立起来。然而，《海关法》对于稽查的授权在海关有权稽查的时间范围上却与条例之前的规定存在明显差别，主要体现在保税货物和减免税进口货物的稽查时间范围方面：

出现这一差别的原因并不难解释，毕竟条例在先，制定时缺乏经验，而《海关法》修改时条例已经施行了一段时间，自然可以针对暴露出的问题作出相应规定。解决这个问题也不难，只需要按照《海关法》的规定对条例作出修改即可。然而，就是这么一个并不复杂但却十分重要的修改，却一拖十几年，直到2016年才得以实现，在670号国务院令公布的修改中，第一条就是将海关稽查的定义统一为《海关法》的表述。

（二）2014年的修改尝试

稽查条例出台至今的近二十年，世界经济格局、对外贸易形势、海关监管模式以及稽查业务实践，都发生了巨大的变化，修改条例的有关内容以适应形势变化的呼声越来越大。在此期间，2011年时曾根据引用法律名称和条文的变化对条例的对应规定作出修改，但并未涉及实质性内容。直到2014年6月，国务院法制办公布了海关总署起草的《稽查条例》的修订征求意见稿，标志着条例的修改取得了实质性的进展。

然而，仔细研究一下2014年的征求意见稿和2016年国务院公布的正式修改决定就会发现，两者几乎是来自完全不同的两个世界：2016年修改的条例在整体结构和章节安排等方面沿袭1997年条例，是在基本框架不动的情况下对具体内容做出的删、改、增，而2014年征求意见稿则是对1997年条例的颠覆性改动，比如，舍弃《海关法》的定义，对海关稽查重新定义为"评估和检查"，再比如，结合"三查合一"改革的背景，在条例中创立稽查的简易程序，而在最后一条规定"废止"1997年《稽查条例》，则极为突出地表现出另起炉灶的意图，这些改动一方面显示了强烈的创新意识，但另一方面却违背了立法、修法的基本规律，偏离了稽查制度发展的方向，使得2014年的征求意见稿成为条例发展历程中一段"跑调"的小插曲。

不过，尽管2014年征求意见稿有些"跑偏"，但是，其中在创新稽查制度方面所作的探索和尝试仍然值得称道，2016年国务院修改决定中几个重要的制度性创新内容，比如，已经在海关稽查系统先行先试多年的贸易调查和引入中介工作，以及正在试点的主动披露工作，都源自于2014年征求意见稿。在2014年征求意见稿基本被否的情况下，依然坚持将这几项制度创新列入条例修改内容并最终成功面世，充分显示出海关对这几项制度创新的重视，也提示企业必须予以高度重视。

（三）2016年新条例的官方解读

2016年7月1日，中国政府网在发布《稽查条例》修改决定时对条例修改的背景、意义和主要内容进行了简要介绍，可以视为关于条例修改的官方解读。

解读指出，"海关稽查是国际通行的海关监管制度"，强调"海关稽查是促进贸易便利化、确保海关有效监管的重要手段"，归纳了条例修改的主要内容：

一是增加了对海关实施稽查具有保障和支撑作用的基础性措施；

二是进一步规范和优化海关稽查程序；

三是完善海关稽查职权和措施；

四是宽严相济惩处违法行为。

国务院修改决定公布当日，新华社配发了《服务双向开放确保有效监管--修改海关稽查条例释放的新信息》的解读，可以想见，这一解读的出处主要来自于海关总署稽查部门，代表了海关对条例修改的官方声音。

新华社解读指出，修改条例的背景是"贸易便利化水平已成为国际经济发展竞争力重要内容"，并强调了稽查是"一项国际通行制度"、"一项高效动态监管模式"，认为条例的修改"有利于海关适应我国对外贸易发展新形势，在服务双向开放的同时确保有效监管"，并结合具体内容阐释了国务院解读中归纳的"增加保障"、"规范程序"、"完善职权"和"宽严相济"四个方面的修改。

结合上述两个版本的官方解读可以看出，"贸易便利化"是被反复强调的海关稽查的最终使命所在，而"国际通行"则表明了这一制度的由来和发展方向，对"有效监管"的坚持则显示出当前及今后一段时间内稽查的主要任务，这些都与最初引入稽查制度时的初衷相一致，可谓"不忘初心"。

二、新条例的主要变化

一是规范统一执法依据。

1.在海关稽查的定义上采取与《海关法》一致的表述。对于这一点的历史背景和发展中的"插曲"，我们在前面已经做过介绍，不再赘述。

2.在制定依据中增加"根据《中华人民共和国海关法》"的表述，表明行政法规立法的授权出处，弥补了1997年条例无上位法授权的遗憾。

3.将"封存"修改为"查封、扣押"，使海关稽查可以采取的行政强制措施与《行政强制法》相一致。

4.将"经海关关长批准"修改为"经直属海关关长或者其授权的隶属海关关长批准"，放宽了原条例规定对"关长批准"界定的限制。

5.将"与进出口活动直接有关的企业、单位"修改为"与进出口货物直接有关的企业、单位"，与海关法及条例其他条款的表述相一致。

二是创新稽查手段和内容。

6.根据已经开展的贸易调查实践，增加"海关根据稽查工作需要，可以向有关行业协会、政府部门和相关企业等收集特定商品、行业与进出口活动有关的信息。收集的信息涉及商业秘密的，海关应当予以保密"的规定，为贸易调查提供立法支持。

7.根据已经开展的引入社会中介开展稽查工作的实践，增加"海关进行稽查时，可以委托会计、税务等方面的专业机构就相关问题作出专业结论"，"被稽查人委托会计、税务等方面的专业机构作出的专业结论，可以作为海关稽查的参考依据"的规定，为引入社会中介开展稽查提供立法支持。

8.根据正在开展的主动披露试点，增加"与进出口货物直接有关的企业、单位主动向海关报告其违反海关监管规定的行为，并接受海关处理的，应当从轻或者减轻行政处罚"的规定，为主动披露的顺利开展提供立法支持。

9.配合海关企业信用管理制度的实施和风险管理理念的"落地"，将"海关应当按照海关监管的要求，根据进出口企业、单位和进出口货物的具体情况，确定海关稽查重点，制定年度海关稽查工作计划"的规定修改为"海关应当按照海关监管的要求，根据与进出口货物直接有关的企业、单位的进出口信用状况和风险状况以及进出口货物的具体情况，确定海关稽查重点"。

10.根据科技发展在企业管理方面的应用实践，在海关稽查可以扣押、查封的对象以及企业有义务提供的对象中增加"电子介质"。

三是提高处罚幅度、增加处罚依据。

11.针对提供虚假情况，拒绝、拖延提供资料以及转移、隐匿、篡改、毁弃资料的行为限期改正而逾期未改正的情况提高处罚幅度，企业罚款从"1万元以上3万元以下"提高到"2万元以上10万元以下"，主管人员和其他直接责任人罚款从"1000元以上5000元以下"提高到"5000元以上5万元以下"，并增加了"构成犯罪的，依法追究刑事责任"的规定。

12.针对未按照规定设置或者编制账簿，或者转移、隐匿、篡改、毁弃账簿的行为，增加了"依照会计法的有关规定追究法律责任"的规定。

四是调整稽查程序和文书。

13.对征求被稽查人意见的程序作出调整，将原来所有稽查结果均"应当征求被稽查人的意见"的程序修改为仅对"稽查报告认定被稽查人涉嫌违法的"应当"就稽查报告认定的事实征求被稽查人的意见"。

14.增加"海关应当在稽查结论中说明作出结论的理由，并告知被稽查人的权利"的规定，海关稽查结论的格式将因此作出修改。

五是明确相关概念。

15.明确了原来径行稽查"在特殊情况下"的具体内容为"在被稽查人有重大违法嫌疑，其账簿、单证等有关资料以及进出口货物可能被转移、隐匿、毁弃等紧急情况下"。

16.对多处出现的"帐簿、单证等有关资料"针对不同情况作出不同定义：拒绝、拖延向海关提供的"帐簿、单证等有关资料"增加"以及相关电子数据存储介质"；转移、隐匿、篡改、毁弃的"帐簿、单证等有关资料"修改为"报关单证、进出口单证、合同、与进出口业务直接有关的其他资料以及相关电子数据存储介质"；未按照"规定设置或者编制帐簿、单证等有关资料"修改为"未按照规定编制或者保管报关单证、进出口单证、合同以及与进出口业务直接有关的其他资料"。

六是部分文字改动。

17.根据报关制度改革，将"取消其报关资格"修改为"撤销其报关注册登记"。

18.删除意义重复的"从事"字样，"或其指定的代表"修改为"或者其指定的代表"，"行政处分"修改为"处分"，"违反海关监管的行为"修改为"违反海关监管规定的行为"。

七是删除不适用的条款。

19.删除企业、单位应当按照海关要求报送有关资料的规定。

20.删除由海关总署组织实施的规定。

三、新条例对进出口企业的影响

在条例的各项修改中，我们为进出口企业总结了以下几个值得重点关注的变化，建议企业对照自身进出口业务，作出应对准备：

一是重点关注加重处罚的内容。

针对提供虚假情况，拒绝、拖延提供资料以及转移、隐匿、篡改、毁弃资料的行为限期改正而逾期未改正的情况提高处罚幅度，企业罚款从"1万元以上3万元以下"提高到"2万元以上10万元以下"，主管人员和其他直接责任人罚款从"1000元以上5000元以下"提高到"5000元以上5万元以下"，并增加了"构成犯罪的，依法追究刑事责任"的规定。

这是新条例中唯一一处加重处罚的修改，不仅提高处罚幅度，而且增加刑事处罚方式，必须予以足够关注。需要提示的是，这些处罚都是以"限期改正而逾期未改正"为条件的，企业仅仅存在提供虚假情况，拒绝、拖延提供资料以及转移、隐匿、篡改、毁弃资料的行为并不会直接导致处罚，但当海关要求限期改正时，必须按期改正，以免遭受处罚。

二是充分研究创新措施的规定。

新条例关于贸易调查、引入中介、主动披露等制度创新的规定应当引起进出口企业的高度重视。

贸易调查是海关获取稽查信息来源的重要手段，对于海关稽查的针对性和有效性都起着重要的支撑作用，而且本身没有明确的程序性要求，海关可以灵活掌握，随时可以将贸易调查发现的线索转为正式稽查。进出口企业面对贸易调查时，一方面要加强保密意识，注意依法提出保守商业秘密的要求，另一方面要学会观察，从海关的关注点中及时把握其意图，提前做好风险防范。

引入中介开展海关稽查有效弥补了海关在会计、税务方面专业技能和专业人员不足的缺陷，在提高稽查查发问题有效性方面发挥了积极的作用。进出口企业面对中介参与的海关稽查时，一方面要搞清相关费用的承担问题，避免企业既花钱又出问题，另一方面要充分把握中介与海关执法人员的身份、权限差别，积极维护企业合法权益。

主动披露是近年来海关与国际通行做法接轨，促进贸易便利化的一项改革措施，目前仍在试点阶段，对进出口企业而言，最吸引眼球的莫过于"从轻或者减轻行政处罚"的规定，但这同时也是这一制度创新的难点所在，新条例增加相关规定具有一定的前瞻性和突破性，但并未从法律层面完全解决具体执行过程中存在的认定标准、执行主体和执行程序等问题，企业应慎重对待。

三是关注程序调整的影响。

新条例将原来所有稽查结果都应当征求被稽查人意见的规定修改为只有"涉嫌违法"一种情况下才征求被稽查人意见，关于"涉嫌违法"的范围如何理解并未给出明确界定。目前，海关稽查结果分为未发现问题、限期改正（已改正）、发现追补税问题和移交缉私部门处理四种情况，前两种情况可以理解为没有涉嫌违法，后两种情况都可能存在涉嫌违法的问题，相信在新条例配套的实施办法或操作规程中会对这一问题予以明确。对进出口企业而言，一旦接到海关征求意见的通知，则意味着被认定"涉嫌违法"，此时对于征求意见中载明的"认定事实"必须要高度重视，进行充分的了解、核对和申辩，以及时避免事态恶化，切实维护企业合法权益。

（注：新旧条例对照表图有些大，打开稍慢）

编辑/张洁