本文为作者向无讼阅读独家供稿，转载请联系无讼阅读小秘书（wusongyueduxms）

一、原告适格

行政诉讼中的原告是对行政机关及其工作人员的行政行为不服而提起诉讼的公民、法人或者其他组织。

关于行政诉讼中原告的资格，笔者在《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释【法释〔2018〕1号】理解（三）之诉讼参与人之原告资格》中已经详细论述，在此不再重复。

二、有明确的被告

行政诉讼中的被告是做出行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织，原告在起诉时必须指出该行政机关或者组织的名称以及做出的行政行为。如果没有明确、适格的被告，原告的起诉将会被人民法院驳回。彭进中与柳州市人民政府、柳州市住房和城乡建设委员会等再审案件中【（2016）最高法行申2578号】，最高人民法院认为，彭进中对其回迁房面积增大的行为不服，以柳州市政府、柳州市规划局、柳州市住建委、柳州市征补办为被告提起行政诉讼，按照法律规定彭进中对其起诉符合条件应承担举证证明责任，但对于柳州市政府、柳州市规划局、柳州市住建委、柳州市征补办作出的何种行政行为侵犯了其合法权益，彭进中并未予以明确。一审法院立案受理后，就被告主体的列明问题向彭进中进行释明，告知彭进中建筑物外立面的核定单位是柳州市规划局，建筑物图纸的核定单位是柳州市住建委，并询问其是否变更明确被告。彭进中拒绝变更被告。原审据此驳回彭进中的起诉，并无不当。

在此案中，最高人民法院维持原审法院的裁决理由依然是因为原告起诉时没有明确的被告导致的。所以，原告起诉时所列被告不明确就等于诉无所指，可能被人民法院驳回。

三、有具体的诉讼请求

行政诉讼中，原告应当准确表达其所诉行政行为，正确表达诉讼请求，以便人民法院根据原告所诉行政行为及具体诉讼请求选择举证责任、裁量标准及审理标准，从而作出具有执行内容的裁决。行政诉讼中原告的诉求包括要求确认行政行为违法；撤销，变更诉讼请求；要求行政机关履行法定职责等。

如果原告的起诉没有诉讼请求或者诉讼请求不明的，将会给r人民法院裁决造成困难。孙玉生、林兴元资源行政管理：土地行政管理(土地)再审审查与审判监督行政案件，原告孙玉生、林兴元的第一项诉讼请求未明确被诉行政行为，表述杂乱，法院无法依据其请求作出具有可执行内容的判决。虽经法院释明要求其修改，但孙玉生、林兴元坚持原诉讼请求，拒绝修改，于是法院驳回起诉，该案申诉到最高人民法院。最高人民法院经审理后做出裁决书【（2017）最高法行申5750号】认为：孙玉生、林兴元请求归还人身权和举报权，人身权是指不具有财产内容，与主体人身不可分离的权利；举报权是宪法规定的公民基本权利。孙玉生、林兴元请求归还上述权利，属于诉讼请求不明确，一审法院向其释明应当明确具体诉讼请求的情况下，其仍然坚持该诉讼请求，一、二审法院裁定驳回其起诉，并无不当。

即使原告起诉时列明诉讼请求，但是诉讼请求不属于人民法院受案范围，依然面临起诉被驳回的情景，如《李清林、安阳市人民政府行政监察(监察)再审审查与审判监督行政案》【（2017）最高法行申7109号】，最高人民法院对不履行法定职责和继续履行法定职责的请求做了细致的论述：“请求履行法定职责”是指请求行政机关履行的，必须是法律、法规、规章等明确赋予行政机关对外行使的行政管理职责，请求行政机关作出的，只能是具有外部效力的调整。那些仅限于行政内部领域的措施，例如请求上级行政机关对下级行政机关作出一个命令、对下级行政机关实施监管监督，因其不具有对外性、不直接设定新的权利义务，通常不能在请求履行法定职责之诉中提出。

本案中，再审申请人因认为再审被申请人安阳市政府未履行监督、监管、纠正安阳市食药局违法行为的职责而提起诉讼。虽然安阳市政府具有监督其所属工作部门的职责，但这种职责系基于上下级行政机关之间的层级监督关系，属于行政机关的内部监督管理范畴。上级行政机关对下级行政机关监督职责的履行与否，一般并不直接设定当事人新的权利义务。从司法权与行政权的关系出发，人民法院也不宜过多地介入行政机关的内部关系当中。再审申请人提起本案的具体诉讼请求，并非直接要求人民法院判令安阳市政府履行对安阳市食药局的监督职责，而是请求人民法院确认安阳市政府不履行监督职责的行政不作为违法。

最高人民法院针对申请人的请求，又分析了“继续确认之诉”与“请求履行法定职责”之间的关系：确认不履行或者拖延履行法定职责违法，只是请求履行法定职责之诉的一个亚类或者补充，其含义是指，本来应当判决责令行政机关履行法定职责，只是因为“判决履行没有意义”，才将履行判决的方式转为确认违法判决。正是由于继续确认之诉与请求履行法定职责之诉涉及的是相同的标的，所以存在相同的评判基础。如果请求行政机关履行的不是一个具有外部效力的调整，既不能责令行政机关履行，也无从确认行政机关拒绝履行这个请求违法。因此，一审和二审法院分别裁定驳回再审申请人的起诉与上诉，并无不当。

四、具有事实根据

原告向人民法院提起诉讼，其请求应当具有事实根据，包括案件的客观事实和法律依据。缺少了事实根据，原告的诉求无异于空中楼阁，自然得不到支持。如最高人民法院审理的《王华枢、四川省成都市温江区人民政府资源行政管理：土地行政管理(土地)再审审查与审判监督行政案》【（2017）最高法行申6963号】认为：陈权主张五常市政府实际征收其承包的集体土地，但没有提供相应的证据证明存在案涉土地被征收事实，亦没有提供证据证明五常市政府实施征收土地行为。因此，陈权仅因案涉土地上所建小学被拆除后，由五常市政府建成市民休闲广场，即诉请五常市政府履行土地征收补偿职责，没有事实根据。一、二审对陈权的起诉裁定不予立案，结果并无不当。

再如《罗强、湖南省邵阳县人民政府资源行政管理：土地行政管理(土地)再审审查与审判监督行政案》【（2017）最高法行申5762号】，最高人民法院认为：罗强一审还请求确认邵阳县国土局委托壹品公司组织实施征地行为违法，没有证据证明邵阳县国土局委托壹品公司实施征地行为，罗强的该项诉讼请求没有事实根据；罗强一审请求判决被告承担违法征地造成的承包地经营损失。但违法征地行为具体指向的哪个行政机关的什么行为不清楚，据此请求行政赔偿也没有事实根据。罗强的上述诉讼请求均缺乏基本的事实根据，起诉不符合法定受理条件

五、属于人民法院受案范围和人民法院管辖

关于新解释规定的人民法院对行政案件的受案范围和管辖，笔者在之前的文章中已经做了整理归纳。需要原告注意的是，提起诉讼时应当审查案件是否属于人民法院受案和管辖范围，否则不是法院将不予立案或者裁定驳回。如在《周万筠、杨忠清再审审查与审判监督行政裁定书》【（2018）最高法行申53号】，原告周万筠、杨忠清分别系周风文的孙女与外孙。1958年大跃进时，乡里成立编织厂，占用了周风文一家的5间门市房，后院4间住宅及宅基地5.1亩。原告起诉请求确认辽宁省灯塔市人民政府行政行为违法，一二审法院驳回原告起诉，后申诉到最高人民法院。最高人民法院认为，《最高人民法院关于行政诉讼法实施前法律未规定由法院受理的案件应如何处理问题的批复》规定，行政诉讼法实施后，公民、法人或者其他组织就发生在行政诉讼法实施之前的行为提起行政诉讼，当时的法律没有规定人民法院受理此类案件的，人民法院不予受理。本案中，周万筠、杨忠清请求确认灯塔市政府非法强占其祖辈房宅的行为违法。上述行为发生于1958年，属于行政诉讼法实施之前的行为，当时的法律并没有规定法院受理此类案件。因此，周万筠、杨忠清的起诉不属于行政诉讼的受案范围，一、二审裁定不予立案，并无不当。裁定驳回周万筠、杨忠清的再审申请。

审查是否属于人民法院受案范围时不应机械的认定，如李跃平与开封市鼓楼区人民政府再审行政案【（2017）最高法行申8488号】，最高人民法院认定：李跃平认为鼓楼区拆迁安置办公室出具的证明属于双方达成的拆迁补偿安置协议，其一审诉求之一就是要求鼓楼区政府立即履行该行政协议中的相关内容，本院认为该诉求不能从字面上理解成要求履行行政协议，李跃平的真实主张其实是要求鼓楼区政府履行承诺的职责，实为履责之诉。原审法院在未向李跃平释明更改诉求表述的情况下，径行以上述证明非行政协议不属于法院受案范围为由裁定驳回起诉，实属不当，应予纠正。

除了上述情形之外，原告提起行政诉讼时还应注意法院的管辖范围，包括级别管辖和地域管辖的有关规定。

责编/孙亚超  微信号：elesun724