文/刘文修  江苏君桥律师事务所律师

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根据《物权法》第三十九条和第七十条、七十一条、七十二条、七十三条的规定，作为物权保护的基本法律，其赋予了法律对个人不动产物权专有部分的保护以及对共有部分享有共有和共同管理的权利义务。该法第七十五条、七十六条、七十七条、七十八条分别规定了业主行使共有权、共同管理权可以通过设立业主大会、选举产生业主委员为的方式进行；同时，明确地方人民政府有关部门应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助。国务院《物业管理条例》对于业主享有的与物业管理有关的权利、业主大会、业主委员会的权利义务进行了较为充分，明确的规定；同时，条例第五条规定，县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作。至此，上述法律、行政法规作为业主依法行使物业管理权利、履行义务，相关行政主管部门进行监督管理的法律渊源，形成了在物业管理法律关系中，行政主管部门与业主、业主大会、业主委员会的对应关系：监督与被监督、管理与被管理的关系。当然，很多地方对于物业管理，亦出具了相应的“物业管理条例”等规范性文件，对于业主行使物业管理权利，规范政府行政行为有积极的指导作用。本文从业主在行使物业管理权利过程中受到行政行为的不当“监督”与“管理”时，引用个别地方关于物业管理的具体规定，通过典型案例分析业主通过行使行政诉讼来维护、保障自身参与物业管理权益的几种情形：

一、业主起诉房管局对于业委会人员变更情况违法拒绝备案，不属于人民法院受理范围

 

典型判例参考：（2015）浙杭行终字第288号行政裁定书

案情简介：2010年上半年，西湖花园公寓小区召开了第三次业主大会，修改了《议事规则》并选举了第三届业主委员会。《议事规则》规定：“如业委会人数任期中途出现空缺时，以换届选举时的得票多少，从未当选的候选人中递补，并向政府主管部门另行备案。10月15日，业主委员会委员曹某辞职，业委会于10月30日确定由候选人汪某递补。11月1日，业委会其他人员辞职。该小区所属的之江房管局以业主委员会其他人不知情、业主委员会人数已不足半数为由，对递补工作不予备案。2011年3月30日，之江房管局以汪某的得票未超过实际投票数的二分之一为由，仍不予备案。2014年11月，业主委员会第三次要求备案，之江房管局仍告知不予备案。对于房管局拒绝备案的情形，小区业主王建中、樊诗序向法院提起诉讼，要求房管局履行行政备案的法定职责。

法院观点归纳：一审法院以《物业管理条例》第十六条第一款“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案”的规定为由，认为申请备案的主体应当是业委会，而不是业主个人，即原告不具备起诉的主体资格，遂驳回了原告起诉。原告王建中以《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“其他与行政行为有利害关系的公民……有权提起诉讼”的规定为由上诉至二审法院，认为之江房管局对业委会成员递补备案属于法定职责；二审认为，根据《浙江省物业管理条例》的规定，业主委员会备案的内容发生变更的，应当重新备案。上述法规并未赋予房地产行政主管部门对备案材料进行实质审查的权利，亦未规定房地产行政主管部门对选举产生业主委员会或业主委员会的换届选举中发生的相关问题有处置、处罚的权利，故业主委员会向房地产主管部门备案属告知性备案。因而，上诉人王建中要求房管局履行行政备案的法定职责，不属于行政诉讼受案范围，遂驳回了上诉，维持原判。

笔者评析：上述案例中，房管局对递补的业委会成员拒绝备案的一个重大理由是根据《物权法》及《杭州市物业管理条例》的规定，递补人员的的票数不具备法定的“二分之一”的条件，遂不予备案。相反，如果该递补人员的得票数超过了二分之一的法定条件，作为物业管理的监督管理部门的房管局就有义务对业委会提出的变更事项进行备案；如果，在满足备案的前提条件下，房管局仍拒绝备案，业主个人是否可以通过行政诉讼，要求房管局履行备案职责呢？笔者认为，根据《行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人或者与行政行为有厉害关系的人，有权提起行政诉讼，本案中，一方面：王建中并非业委会委员，更不能代表业主委员会，其不属于行政相对人；但王建中作为小区业主，对于小区物业拥有管理权利，房管局对于业委会的递补不予备案，会影响到王建中通过业主委员会行使参与物业管理的权利，因而王属于与行政行为有厉害关系的人。从这个方面讲，王有权利对于房管局的具体行政行为提起行政诉讼。但另一方面：《行政诉讼法》第四十九条规定，当事人起诉的行政诉讼案件，应当属于人民法院受案范围；该法第十二条规定了人民法院受理行政诉讼案件的类型，本案房管局的备案行为不在该条的具体规定内。且，本案中房管局对于业委会成员变更备案属于不具有强制力的行政告知行为，备案行为不会对业主参与物业管理产生实际影响，并不是具有强制力的具体行政行为：《浙江省物业管理条例》第十二条规定：“业主委员会由业主大会选举产生”，根据该规定，业主委员会的产生合法性、履职的权利不会因房管局的备案与否而受到影响；根据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》（以下简称“解释”）第一条第二款规定：行政行为对公民权利义务不产生实际影响的，不属于法院受案范围。因而就本案而言，对房管局的备案登记行为进行行政诉讼不符合立案范围的规定，也不符合行政诉讼法的立法精神。所以，对于王建中的起诉，人民法院受理后应当依法驳回。

二、业主起诉街道办违法履行业委会选举中的监督管理职责的行政行为，属于人民法院受案范围

 

典型判例参考：（2013）珠中法行终字第119号行政裁定书。

案情简介：2012年1月16日，富都花园第一届业委会向其所辖的将军山居委会提出申请，成立业委会换届选举筹备小组。2012年6月11日，筹备小组向将军山居委会提出申请，请求召开小区业主大会，将军山居委会于2012年6月27日答复同意筹备小组的申请，并要求其按照相关法律、法规规定召开业主大会。2012年6月12日，在居委会监督下，筹备小组在小区内张贴了《告全体业主书》，告知小区业主关于进行第二届业委会换届选举的事宜，并于当日发放了《业主委员会候选人推荐表》。2012年6月，筹备小组收取了候选人推荐表，经过山居委会的审核和调查，决定了业主委员会候选人，并于2012年6月22日在小区内进行了公示。2012年6月30日，筹备小组在富都花园小区内张贴了《告业主书》，告知全体业主定于2012年7月16日-2012年9月16日召开业主大会，并就召开地点、表决事项、形式等事宜进行了公示。2012年7月16日，筹备小组在拱北街道物业办、将军山居委会的监督下，携带流动投票箱上门进行投票工作。同时，在富都花园内设置了固定投票箱，接受富都花园小区业主的选票。2012年9月17日，筹备小组在已将未被领取的选票发放至业主专有物业或信箱内的基础上，在小区内发布了《告业主书》，说明根据《珠海市物业管理条例》第二十四条的规定，进行选举工作。2012年9月25日，由将军山居委会工作人员对“第二届富都花园业主委员会换届选举”选票存根进行审核和抽查，根据实际投票统计得出投票户数和投票面积达到“双过半”的标准，并在随机抽查投票业主的情况后，确认投票内容属实。2012年10月8日，筹备小组在小区内发布《告业主书》，告知业主定于2012年10月14日晚进行业主大会的开票工作。

2012年10月14日晚，在拱北街道物业办、将军山社区居委会、小区业主代表的监督下，举行了富都花园业主大会开票工作，产生了最终结果，并在小区内进行了公示。2012年10月29日，珠海市香洲区富都花园业主委员会发出《告业主书》，将第二届业委会选举计票结果确认表公示，宣告珠海市香洲区富都花园第二届业委会正式成立，并报将军山居委会盖章确认。

在上述业委会换届选举过程中，筹备小组成立后，廖玉麟递交了富都花园业主委员会候选人推荐表，自荐为候选人，未获通过。同年7月20日，一审原告廖玉麟委托律师就富都花园个别业主违规筹组业委会、违规使用原业委会公章及对廖玉麟申请作为业委会候选人资格审核时未审慎对待，向街道办发出了法律意见书，街道办未对此回复。2012年9月29日，廖玉麟通过其委托律师，就其要求作为港澳代表进入筹备小组及作为候选人参加业委会选举、原业委会失职成员无权参选本届业委会、个别业主违规使用原业委会公章及本届业委会选举涉嫌人为操作的问题，向拱北街道办及珠海市香洲区物业办公室、将军山社区居民委员会发出律师函，要求履行行政监督职责，纠正换届选举中的原业委会的违法行为，仍未得到回复。对此，廖玉麟对街道办提起了行政诉讼，请求确认拱北街道办在2012年富都花园第一次业主大会选举第二届业委会过程中没有依法正确履行指导、监督、管理职责的行政行为违法。

法院观点归纳：本案经历了一审、二审审理。一审认为，街道办对辖区内的业主大会选举业主委员会及业主大会的活动，履行的是指导、监督及协助的职责，而街道办指导、监督及协助的行为不具有强制力，对廖玉麟的权利义务并不产生实质影响。根据《解释》的规定，认为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，遂裁定驳回了廖玉麟的起诉。廖不服提起上诉，二审法院结合国务院《物业管理条例》、《珠海市物业管理条例》、《业主大会和业主委员会指导规则》的相关规定，认为街道办对辖区内设立业主大会及选举业主委员会，具有指导、协助的法定职责。街道办对业主大会的设立及业主委员会的选举正确履行指导、协助的法定职责关系到全体业主的合法权益。因此，本案中街道办在换届选举业委会过程中是否履行法定职责或是否正确履行职责应属于行政诉讼的受案范围。二审撤销了一审裁定，判令一审法院继续审理。

笔者评析：对于街道办在业委会选举或换届选举中的指导、协助、监督的行政行为是否具有《解释》规定的强制力，是否对业主的权利义务产生实际影响：不履行法定职责的行为分为两种形式，表现为行政不作为和不正确作为。本案中，廖玉麟实质上是起诉街道办不履行法定的关于街道办在业主委员会选举产生过程中的指导、监督、协助的职责。首先，相关行政法规、地方性法规已经明确了作为本案被告主体的街道办具有业委会选举中的监督、指导、协助的法定责任，业主大会及业主委员会代表和维护着物业管理区域内全体业主在物业管理活动中的合法权益，设立业主大会及选举业主委员会的过程合法与否，关系到全体业主的切身利益。街道办对于业委会选举过程中的不当、违法行为应当负有指导、监督甚至纠正的职权；如果街道办在选举业委会过程中关于指导、协助、监督的行政行为不当，又未能主动纠错的，势必对包括廖玉麟在内的小区全体业主参与物业管理的合法权益产生实际影响，故而廖作为业主起诉街道办不履行法定的监督职责应当符合《解释》关于人民法院对受案范围的规定。

三、在新一届业主委员会产生之前，行政机关告知业主：居委会可代为行使业委会职责；该行为属于行政诉讼的受案范围。该告知行为的合法性，依据作出该告知行为的事实进行判断

 

典型判例参考：（2014）苏中行终字第0047号行政判决书。

案情简介：顾清是都市花园小区的业主。2012年4月8日，都市花园召开第四届业主代表大会并选举产生了新一届业主委员会及15名委员。2012年4月15日，委员之一王方民辞去业主委员会委员职务。2012年11月至2013年8月期间，国土房产局接到都市花园小区业主投诉称，第四届业主委员会选举产生后，王方民、贾静鹏、刘勇、白仁元、宋伟、刘长凯、张洁、马根虎等8人已不具备业主身份或提出书面辞呈。后国土房管局会同湖西社工委对投诉内容进行调查核实：截止2013年9月2日，共有8名都市花园业主委员会委员不再履行业委会委员职责，据此，国土房产局于2013年9月22日向湖西社工委出具一份《指导意见》，表明，业主委员会人数已不足总数的二分之一，请园区社工委根据上述规定做好指导和监督工作。湖西社工委于2013年9月23日在都市花园小区内张贴一份《告业主书》，内容为：据都市花园部分业主反映称，都市花园第四届业主（代表）大会选举所产生的15名业主委员会委员中，现仅余7名委员在职，已不能依法开展工作。经核实，业主委员会委员人数已不足总数的一半。为维护小区全体业主的合法权益，维护小区的和谐稳定，在都市花园新一届业主委员会产生之前，由都市社区居民委员会代行业主委员会职责。另，都市花园业委会于2013年9月18日向国土房产局出具一份《报告》，内容为：都市花园第四届业主代表大会针对业委会部分委员突然提出书面辞呈的紧急情况，为了维护业委会稳定，依据《物业管理条例》和大会议事规则等相关规定，通过4位业主代表自荐并经全体业主代表书面表决通过形成决定：补选郁企文、吴之弘、顾清、李莹四位业主代表为业委会委员。顾清认为湖西社工委出具的《告业主书》违法，向法院提起诉讼。

法院观点归纳：一审苏州工业园区人民法院认为《告业主书》是湖西社工委作出的行政指导行为，顾清担任小区业主委员会委员的意愿完全可以通过参与重新选举而实现。顾清的权利不会因居委会代为行使职责而被剥夺，因此顾清的权利未受到损害，故而驳回了顾清的全部诉讼请求。二审法院对一审关于《告业主书》属于行政指导行为的定性予以了纠正，认为湖西社工委在《告业主书》中指出”由都市社区居民委员会代行业主委员会职责”，该行为一经作出即对小区业主行使上述自治权产生影响。因此，该行为是湖西社工委依职权作出的具有强制力的具体行政行为，而非不具有强制力的行政指导行为，属于行政诉讼法规定的受案范围。关于在新一届业主委员会产生之前，由居委会代为行使委员会职责的行为合法性的问题，二审法院依据湖西社工委针对业委会成员差额的核实结果相关事实，认为15人中8人不具备业委会资格，满足《业主大会和业主委员会指导规则》第五十八条的规定“因客观原因未能选举产生业主委员会或者业主委员会委员人数不足总数的二分之一的，新一届业主委员会产生之前，可以由物业所在地的居民委员会在街道办事处、乡镇人民政府的指导和监督下，代行业主委员会的职责”，判定《告业主书》作出的行政行为合法，驳回了顾清的上诉。

笔者评析：《告业主书》涉及的行政管理问题：1、湖西社工委是否具备行政被告主体资格：本案中，首先作出该《告业主书》的主体是湖西社工委，经查湖西社工委是中新苏州工业园区设立的基层行政管理机构，直属园区管委会领导，曾获江苏省社区建设示范街道等称号；据此，笔者认为湖西社工委应当类似于宪法规定的乡镇人民政府或者街道办事处，属于基层行政管理机关，其可以作为行政主体的被告。2、《告业主书》是否属于人民法院关于行政诉讼的受案范围：笔者认为，基于《物权法》规定的建筑物区分所有权，业主有权依据法律法规的规定和民主原则管理本区域内的物业。《告业主书》指出“由都市社区居委会代为行使业委会职责”，居委会行使业委会的职权，将会对业主履行物业管理权利产生实际影响，当然该影响的积极与否暂且不论，因而《告业主书》应当属于行政诉讼的受案范围。3、居委会代为行使业委会职权的依据：《业主大会和业主委员会指导规则》第五十八条的规定，因客观原因未能选举产生业主委员会或者业主委员会委员人数不足总数的二分之一的，新一届业主委员会产生之前，可以由物业所在地的居民委员会在街道办事处、乡镇人民政府的指导和监督下，代行业主委员会的职责。

四、区分、判断行政机关是否履行了法定的行政职责主要审查行政机关作出的具体行政行为是否具有法律依据、是否属于强制性行政行为、是否对业主产生实际影响

 

典型判例参考：（2014）渝一中法行终字第00550号行政判决书。

案情简介：贺若希、周永明、冯勤、鲁斌蓉（以下称“贺某等人”）居住在重庆市渝北区龙塔街道黄泥塝社区森岭居小区，系该小区业主。该小区于2012年11月26日成立第一届业主委员会(以下简称“业委会”)。2013年11月15日，该业委会公示将从小区公共收益中支出聘请律师应诉的费用4000元。2014年3月11日，贺某等人向渝北区龙塔办事处（以下简称“街道办”）递交申请材料，认为业委会擅自决定使用小区公共收益用于聘请律师应诉的行为违法，请求街道办依法履行监管职责，撤销业委会违法使用小区公共收益聘请律师的决定并通告全体业主。街道办收到申请后，该街道的物业管理机构物业管理联席会议办公室（以下简称“办公室”）于当月17日对业委会作出《关于要求森岭居业委会按照〈业主大会议事规则〉提交业主大会审议文件的函》，要求收到函告之日起5日内提交使用此笔公共收益时经业主大会审议决定的文件，并于次日送达。2014年4月30日，办公室对业委会作出《关于要求森岭居业委会按照〈重庆物业管理条例〉相关规定使用公共利益的函》（以下简称“责令改正函”），责令业委会在30日内严格按照《重庆市物业管理条例》第十一条、第十九条的规定进行改正，该函于2014年5月5日送达业委会，同时街道办事处黄泥塝社区居民委员会（以下简称黄泥塝社区居委会）将该函转交申请人，并于次日将该函张贴在小区对面的黄泥塝社区公告栏。2014年5月23日，森岭居第一届业委会集体辞职。后贺某等人认为街道办未按照相关规定处理，提起行政诉讼，请求判令街道办履行责令业委会限期改正或者撤销2013年11月15日公示使用小区业主公共利益4000元作为聘请律师的决定，并通告全体业主的法定职责。

法院观点归纳：一审法院根据《重庆市物业管理条例》第三十七条第二款“业主大会、业主委员会作出的决定违反法律、法规的，物业所在地街道办事处（乡镇人民政府）应当责令限期改正或者撤销其决定，并通告全体业主”的规定，业主大会、业主委员会作出的决定违反法律、法规的，街道办应当责令限期改正或者撤销其决定，并通告全体业主。本案中街道办举出的公示、相关函件、情况说明及照片等证据，可以证明街道办在收到贺某等人的申请后，办公室对业委会作出责令改正函，并在社区公告栏中张贴的事实，因此贺某等人起诉街道办不作为的理由不能成立，不予支持。二审法院观点基本同一审法院。

笔者评析：针对相关行政部门是否履行了法定的行政职责，以及如果未履行或者履行不当，从诉讼角度来说应当如何裁判，结合本案而言，主要从如下方面进行分析：一、明确相关规定对于被诉的街道办赋予了哪些职责，该职责是否涉及影响业主对物业管理权利的实现、行使该职权是否为具有强制力；本案中，《重庆市物业管理条例》赋予了街道办“责令改正或撤销违法决定”的权利，应当说街道办被赋予了法定的具有强制力的职权，其行使这样的职权势必会对小区业主行使物业管理权利产生实际影响。二、根据《重庆市物业管理条例》规定，业主大会业主委员会作出的决定违反法律、法规的，街道办应当责令限期改正或者撤销决定，因此要判断街道办对于该业委会作出关于从小区公共利益中支取4000元作为律师费的决定是否应该行使责令改正、撤销的行政职权，还要审查业委会的决定是否违反了法律、法规的规定；本案中，业委会未在限定的期限内依法向街道办提交决定作出的合法依据，违反了《物权法》第七十六条、国务院《物业管理条例》第十一条关于“共有和共同管理权利的重大事项应当由全体业主决定”以及“业委会行使关系业主共同利益的权利应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意”的规定，属于违反法律、行政法规的行为，街道办应当予以撤销。三、行政职权的行使主体问题。本案中，街道办设立的办公室有没有行政职权，是不是适格的行政主体，其作出的责令改正函是否有效呢？《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称“解释”）第二十一条规定：“行政机关在法律法规或规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”。由此可见，办公室作为街道办设立的内部机构可以对外行使行政职权，这种形式属于行政委托，承担责任的主体是受委托人街道办。根据解释的规定，办公室不具备被告主体资格，适格的被告应当是街道办。尽管办公室不能作为诉讼主体，但在由街道办依法成立并经街道办确认其行为效力后，办公室的行为具有相应的行政行为效力。因此，本案中法院尽管对此没有进行详尽分析论述，但判决思路和精神是合乎行政法及解释的规定的。

 

 

 

实习编辑/王林