电费收费权质押作为电力经营企业的主要或补充融资增信手段，已日益为金融机构所接受。但关于电费收费权质押的法律性质、法律效力、公示方法、执行变现手段等在实务界一直存在争议。在本文中，笔者将结合我国现行的电力体制特点，对电费收费权质押之相关法律问题进行探讨，以求教于方家。

一、我国当前的电力体制

（一）电力业务包括发电、输电、供电等方面，并实施行业准入许可

国家电力监管委员会于2005年9月28日颁发并于2005年12月1日起施行的《电力业务许可证管理规定》（国家电力监管委员会令第9号）第4条规定，“在中华人民共和国境内从事电力业务，应当按照本规定取得电力业务许可证。除电监会规定的特殊情况外，任何单位或者个人未取得电力业务许可证，不得从事电力业务。本规定所称电力业务，是指发电、输电、供电业务。其中，供电业务包括配电业务和售电业务。”

 

第7条规定，“电力业务许可证分为发电、输电、供电三个类别。从事发电业务的，应当取得发电类电力业务许可证。从事输电业务的，应当取得输电类电力业务许可证。从事供电业务的，应当取得供电类电力业务许可证。从事两类以上电力业务的，应当分别取得两类以上电力业务许可证。从事配电或者售电业务的许可管理办法，由电监会另行规定。”由此可见，电力经营企业从准入许可证的管理来看，可将其主要类型分为发电、输电与供应三类。

其中，各式火力、风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等非化石能源介质的发电企业为电力生产企业，其领取的为发电许可证；而电网企业则为领取输电类和供电类电力业务许可证的集电力输送、电力统购统销、调度交易为一体的输、配、供电企业。

（二）电力业务准入许可的豁免与准入的简化

应该说明的是，国家能源局根据国务院《关于取消和下放50项行政审批等事项的决定》（国发〔2013〕27号）中简化电力许可之规定，于2014年4月9日发布了《国家能源局关于明确电力业务许可管理有关事项的通知》（国能资质〔2014〕151号），据此规定：1.在通知规定的相关企业、单位或个人（以下称项目运营主体）所经营的一些业务类别内豁免其经营发电业务的行业准入许可；2.项目运营主体不再被要求取得发电类电力业务许可证；3.项目运营主体在与电网企业办理并网运营手续时，不再要求提供发电类电力业务许可证或其他证明。

 

该通知所涉及的项目运营主体及项目类别主要为：1.经能源主管部门以备案（核准）等方式明确的分布式发电项目；2.单站装机容量1MW（不含）以下的小水电站；3.项目装机容量6MW（不含）以下的太阳能、风能、生物质能、海洋能、地热能等新能源发电项目；4.项目装机容量6MW（不含）以下的余热余压资源综合利用发电项目；5.地（市）级及以下调度机构调度的非化石燃料直接燃烧自备电站。

（三）电力体制改革的方向

2015年3月15日，国务院为进一步深化电力体制改革，解决制约电力行业科学发展的突出矛盾和深层次问题发布了《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发【2015】9号），从该意见的主要内容可以看出，为实现国家层面所提出的推动电力行业转型并产业升级的新目标，在不远的将来，我国的电力体制将发生深刻的市场化改革，其主要路径表现为：在进一步完善政企分开、厂网分开、主辅分开的基础上，按照“管住中间、放开两头”的体制架构，有序放开输配以外的竞争性环节电价，有序向社会资本开放配售电业务，有序放开公益性和调节性以外的发用电计划。

 

据此来看，电力业务的准入许可及收费权管理将会在这一路径的实践下发生重大变化，除输、配等二环节以外的发电与供电环节将全面采取市场化运营体制。

二、电费收费权的类别及其权利实现方式

与电力业务准入许可制度相对应，以业务准入许可为基础而形成的电费收费权，亦应相对分为发电企业收费权、输电企业收费权与供应企业收费权三类。现就各类电费收费权的权利特征及实现方式分述如下：

（一）发电企业电费收费权

对发电企业即电力生产企业而言，其生产的电，除以自产自用为目的的自备电厂，以及国家特许余电直供用户的少数分布式光伏发电企业外，其余类型的发电企业所生产出的电力能源均应通过电网企业的统购方可实现统销。统购的过程即“并网”的过程，实现电力并网，一般分为如下三个步骤：

1.申请项目核准——取得地方电网的接入申请批准以满足项目投资与建设核准的前提条件。

2.项目建成签署并网协议——电力生产企业生产的电力能源经电网企业核查符合国家标准或者电力行业标准后，在应当按照统一调度、分级管理的原则，由电网企业与电力生产企业签订《并网调度管理协议》。

3.签署《购售电合同》——电力生产企业与电网企业依据各个地方电力市场运行规则，通过竞价方式实现市场竞争从而形成市场电价，并据此由双方签署《购售电合同》。

基于推动能源生产和消费革命，调整电力供给结构之目的实现，《中华人民共和国清洁能源法》规定，国家对风力发电、太阳能发电、生物质能发电、地热能发电、海洋能发电等非水可再生能源进行全额保障性收购（水力发电参照执行）政策，具体收购责任由电网企业落实。据此，可再生能源并网发电项目年发电量分为保障性收购电量部分和市场交易电量部分。

 

其中，保障性收购电量部分通过优先安排年度发电计划、与电网公司签订优先发电合同(实物合同或差价合同)从而保障该部分电量全额按标杆上网电价由电网企业进行收购；市场交易电量部分由可再生能源发电企业通过参与市场竞争的方式获得发电合同，电网企业按照优先调度原则执行该发电合同。

据此来看，对于发电企业而言，在获得相应电力业务准入许可后，其所享有的电费收费权并不当然能够转化为经营收益。就如同药品生产企业取得的药品生产许可证也并不能够直接产生经营收益一样。电费收费权系发电企业所获得的一种生产并出售电力能源产品的资格，电费收费收益的取得还需要经历从生产到销售的过程，需在经历与电网企业完成市场化机制的并网调度、依据竞价结果签订《供用电合同》等必须过程之后，电力生产企业方才取得了收取电费销售收入的依据。

（二）输电、供电企业电费收费权

对于承担电力输配与供应功能的电网企业而言，由于我国将电力供应作为公共产品服务，实行一定地域内的电力供应专营制度，因此电网企业的电力供应自其具备供应能力之日起，即当然地与电费收入划等号，其电费收费权也就当然地可以预期转化为经营收入。

虽然近年来，随着电力体制改革深入，我国在电力供应市场化交易方面，相继开展了竞价上网、大用户与发电企业直接交易、发电权交易、跨省区电能交易等方面的试点和探索，但这仍距上网电价由用户或售电主体与发电企业通过协商、市场竞价等方式自主确定的市场化电力供应目标还有一定差距。因此，电力供应仍将在一段时间内保持其一定区域内的专营性质。依据前述国务院《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》之内容，居民、农业、重要公用事业和公益性服务等类别的用电，将继续执行政府定价。

（三）小结

综上，可以看出，在我国当前的电力体制下，电力经营企业包括电力生产企业、电力输送企业、电力供应企业三类。三类主体的经营模式不同，其电费收费权与可预期的经营收入之间的转化能力亦不相同。其中，对于发电企业而言，其电费收费权并不能够当然转化为经营收益，其所生产的电力能源在还需由其与电网企业经过市场化机制形成供应条件与电价，并据此签订《供用电合同》，方才成为其收取电费经营收入的依据。

而对于目前仍具有区域专营性质的电力、输送供应企业而言，其收费权特别是非市场化供应的部分，与水、暖、气、路桥等公共基础设施的收费权共同具有公共基础设施收费机制的特征，如行政许可性、收费标准限定性、一定区域市场的垄断性、合同缔结的强制性等。据此，其电费收费权具有市场稳定性，也具有直接转化性的特点。

三、电费收费权质押的法律困境

由于我们目前并没有关于电费收费权质押的直接法律依据，因此，无论是在实务界还是理论界，有关电费收费权的法律性质、质押的法律效力、设立条件、登记办理机关等问题皆存在相当的争议。

（一）部门规章、地方法规中的电费收费权质押

在部门规章层面，中国人民银行、国家发展和改革委员会于2003年联合发布的《农村电网建设与改造工程电费收益权质押贷款管理办法》（计基础[2000]198号，下称“《管理办法》”）第2条规定，“本办法所称电费收益权，是指电网经营企业，按国家有关规定，经国家有关主管部门批准，以售电收入方式获取一定收益的权利。电费收益权质押，是指电网经营企业以其拥有的电费收益权作担保，向银行申请贷款用于农村电网建设与改造的一种担保方式。

 

本办法所称借款人，是指以电费收益权作质物，从银行取得贷款用于农村电网建设与改造工程项目的电网经营企业。本办法所称贷款人，是指为农网建设与改造工程提供电费收益权质押贷款的国内银行及其授权的分支机构。本办法所称出质人即为借款人，质权人即为贷款人。”但《管理办法》第2条所述的电费收费权的权利主体被限定在了电网企业，借款资金用途被限定在了农村电网建设与改造工程项目，这与本文所分析的发电企业电费收费权存在一定区别，可以借鉴，不可等同适用。

在地方法规层面，湖北省经济委员会于2006年发布了《湖北省发电企业电费收益权质押合同登记管理办法》，并依据（鄂经电力[2008]43号）规定，将登记的权限放在湖北省经济和信息化委员会。陕西省发展和改革委员会于2009年发布了《发电企业电费收益权质押登记管理暂行办法》，规定电费收益权质押登记的机关在当地发改委。

虽然前述文件都以规定电费收费权质押合同应当办理登记的形式间接承认了电费收费权质押的法律效力，但因前述文件层级较低且仅对电费收费权质押的登记问题进行了规定，故电费收费权质权应如何定性及如何实现等关键问题的解决仍无据可循。因此，前述部门规章、地方性规定并不能视作电费收费权可以被用来质押的有力法律依据。依近年来的实践经验来看，前述部门在是否受理电费收益权质押方面愈发存在较大的不确定性，其中，四川省发改委更是明确对外公告，四川省发改委不是电费收益权质押的办理机关。

（二）将电费收费权作为应收账款质押的创造性实践

在此情况下，金融机构创造性地将电费收费权作为应收账款，依据中国人民银行于2007年9月26日发布的《应收账款质押登记办法》操作相应的质押登记事项。其法律依据为《应收账款质押登记办法》第四条之规定，即“本办法所称的应收账款是指权利人因提供一定的货物、服务或设施而获得的要求义务人付款的权利，包括现有的和未来的金钱债权及其产生的收益，但不包括因票据或其他有价证券而产生的付款请求权。

 

本办法所称的应收账款包括下列权利：（一）销售产生的债权，包括销售货物，供应水、电、气、暖，知识产权的许可使用等；（二）出租产生的债权，包括出租动产或不动产；（三）提供服务产生的债权；（四）公路、桥梁、隧道、渡口等不动产收费权；（五）提供贷款或其他信用产生的债权。”将电费收费权与供应水、气、暖的收费权以及公路、桥梁、隧道、渡口等的不动产收费权类比，并据此将该规定作为电费收费权质押的直接法律依据。

四、电费收费权质押的司法裁判规则

从我们接触到的实践案例来看，具有电费收费权质押融资需求企业的基本是电力生产企业，且以风力、水力发电企业居多，目前尚未见过电力供应企业（电网企业）质押融资的案例。从我们在公开途径查到的近年来各地法院的审判案例来看，其所涉及的电费收费权质押案例也多是电力生产企业的电费收费权质押。相关司法裁判规则请参阅我们《电费收费权司法裁判规则》一文，以下简要列示下自公开渠道查询到的司法判例所呈现出的电费收费权质押司法裁判要点：

1.质押的法律效力：有效。

2.质押的法律性质：应收账款质押。

3.质押的设立条件：在人民银行“中征动产融资统一登记平台”进行应收账款质押登记。

4.质押的主债权：与抵押一样，如果登记事项中载明了主债权数额，则司法裁判为：在该债权范围内享有优先权。

5.质押顺位：确认收费权的顺位登记，并裁判为：按照质押登记的先后顺序优先受偿。

6.质押期限的法律效力：一般会依据《物权法》第二百零二条“抵押权人应当在主债权诉讼时效期间行使抵押权；未行使的，人民法院不予保护”的规定，否定其对债权人实现债权的障碍。

7.质权实现方式：质押权利的实现方式本系执行阶段的问题，但案件的执行应依据相应法院裁判文书进行。所以，裁判文书中确定的质权实现方式对执行阶段质权人相应权利的实现具有直接的作用。对此，有的法院在判决主文中直接规定，质权人以拍卖、变卖电费收费权所得的价款优先受偿。而有的法院直接判定债权人对电费收入享有优先权，其中，有的法院还在电费收入计量时，考虑到了成本因素，明确应将成本等予以扣除。

综上可见，从电费收费权质押的司法审判实践来看，电费收费权已经以与电费应收账款直接等同的方式，解决了其质押所面临法律效力不确定、法律性质有争议、设立条件无直接法律依据、质押登记机关不明等业界人士所进行的争论，电费收费权质押在此基础上成为一项实实在在的由司法所确认的质押权利。

五、以发电企业电费收费权质押作为增信措施的法律风险与操作建议

（一）法律风险

 

虽然如此，电费收费权质押经由法院的司法裁判实践成为了一项可以起到债权担保作用且经司法确认的质押权利。但是，结合我们在前文对电力体制的介绍，我们认为，将电费收费权质押直接视为应收账款质押仍存在如下法律风险：

1.结合前文分析，依据我国目前的电力体制，发电企业的电费收费权并不具有前述公共基础设施收费权的特征。发电企业所享有的电费收费权到应收账款（电费资金）之间的转让化，还需经过与电网企业进行电网并网、以市场机制形成供电合同这两个必备程序，因此，发电企业单凭电费收费权并不能立即取得应收账款，电费收费权的取得只是为发电企业获取相应应收账款提供了业务资格及期待可能性，所以，将发电企业的电费收费权定性为应收账款的质押逻辑并不周延。

2.对于电力生产企业而言，仅拥有电费收费权相当于应收账款的债务人、价格、销售数量与质量等关键要素均未确定。依据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）》第一条之规定，当事人对合同是否成立存在争议，人民法院能够确定当事人名称、标的和数量的，一般应当认定合同成立，但法律另有规定或当事人另有约定的除外。据此，在当事人名称、标的和数量尚不能确定前，一般应认为合同不成立。在仅有电费收费权，而其向电网企业是否供应、供应的电力数量与各次价格皆不能确定的情况下，应收账款合同尚不成立，而此时即将电费收费权作为应收账款进行质押，实在是皮之不存，毛将焉附？

3.如果电力生产企业在其电费收费权质押后，又以其与电网企业签订的收费合同为依据，办理了其项下应收账款的质押登记，则二者的冲突该如何解决呢？

4.从质权实现的角度来看，应收账款的质押登记并不具有对抗债务人的功效。除非经其同意，债务人仍可以将其对出质人的债务直接偿还给出质人。如此，则质权人源头控制的预期则会落空。实践中，已经出现了因债务人直接向出质人履行还款义务而导致质权落空的争议。

5.质权人实现质权时，是否应考虑电力生产企业的生产成本等？如将电费收费权定义为应收账款，则其质押的范围应为全部收入，对于电力企业的成本不在考虑之列。但如果将其性质定义为基于电费收费权而产生的收益，则应将成本考虑在内，其质押范围系收入扣减成本后的营业利润。从目前各地法院对电费收费权质押的判决来看，方式各异，有直接处分收费权的，有判决对电费收入享有优先权的，也有扣除成本后对营业利润享有优先权。这些，皆对电费收费权质权的实现造成一定的不确定性。

（二）操作建议

基于上述法律风险，对于在以发电企业收费权提供增信的交易中，我们建议如下：

1.在电费收费权质押的合同中，对电费收费权及其核算方式进行明确界定，将质押财产的范围明确为发电企业基于电费收费权而与电网企业签订的所有电力销售合同项下的全部回款；同时约定质押财产的处分与核算方式。

2.在电费收费权质押后，跟踪发电企业与电网企业所签订的供用电合同，并据此补充办理该合同项下的应收账款质押登记。

3.对发电企业的电费收入账户进行监管，并明确私自变更该账户相关信息的违约赔偿责任。

4.通知电网企业相应的质押事宜并取得其款项支付至监管账户的承诺，做到源头控制。当然，据业界人士称，取得电网企业的承诺难于上青天。

诚如著名政治家狄斯累利所言“习惯没有法律那样明智，可它们往往更盛行。”电费收费权质押提供增信措施虽在近年来广泛应用，但其本质及现实中所存在的问题一直没有被解决。因此，本文借以上观点希冀实现如霍姆斯法官所讲的“一滴墨水，可以唤起千百万人的思维”的效应，能够引起更多的关于此类融资项目中增信措施设立的思考，以此在最大程度上保障债权人合法权益的实现。