文/赵润众 

亮点一：立案登记制——解决立案难问题

面对之前广受诟病的立案难问题，本次司法解释做出了实质性突破。第一条规定：“人民法院对符合起诉条件的案件应当立案，依法保障当事人行使诉讼权利。”并详细的规定了立案规定的细则。其中，对当事人依法提起的诉讼，一律接收起诉状。当场不能判断是否符合起诉条件的，应当在接收起诉状后七日内决定是否立案。七日内仍不能判断的，应当先予立案。除了对法院立案程序做出规定外，法条还写明了当事人的途径，即当事人对不予立案裁定不服的，可以提起上诉。

进行立案登记制试点的前海法院在三个月的立案数量就相当于去年一年的总和，而这次司法解释5月1日之后生效后的全国推行，更是让人充满期待。

然而也必须看到的是，“有案必立、有诉必理”并不意味着人民法院对任何一个起诉都要照单全收。解释第三条规定：

有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：

（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；

（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；

（三）错列被告且拒绝变更的；

（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；

（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；

（六）重复起诉的；

（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；

（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；

（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；

（十）不符合其他法定起诉条件的。

人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。

立案登记制的前提是符合法定的起诉条件；对于不符合法定起诉条件的，在立案阶段能够审查清楚的就应当作出不予立案的裁定。与此同时，有些问题可能需要做更深入的调查或者双方当事人去陈述、辩论，才能把一些条件查清楚，如果确实还是不符合法定的起诉条件，也要裁定驳回起诉。

亮点二：行政机关负责人出庭应诉——解决审理难问题

告官不见官是行政诉讼实践中经常出现的问题，而这次解释第五条规定：“行政机关负责人，包括行政机关的正职和副职负责人。”这就明确规定了行政机关的应诉主体范围，行政机关负责人出庭能直观的了解本机关行政执法的水平，这可能比他的下属给汇报十次、二十次的效果都更直观。另外，负责人出庭应诉可以增强行政机关依法应诉意识，提高他们依法行政的观念。

此外，行政机关负责人出庭应诉更能够实质解决纠纷。过去的应诉人为普通工作人员或律师，他们往往没有决策权，如果要协调调节，他们往往不敢拍板。行政机关的负责人亲自到庭，就能够当场对调解作出处理，提高诉讼效率。

司法解释也不能只是脱离实践的凌空蹈虚，关于副职的规定便充分显示了司法解释的实践精神。在实践中，正职往往由于各种原因不能出庭，而副职负责人的加入恰恰弥补了其不能出庭的欠缺，副职负责人往往具体分管某一个执法领域的工作，其出庭的实际效果可能不亚于正职负责人。这样的规定也能使诉讼在更短的时间内顺利推行。

亮点三：复议机关作为共同被告——复议机关再难消极“维持”决定

修改前的行政诉讼法规定，如果复议机关维持原行政行为，那么原行政行为的机关是被告。如果复议机关改变原行政行为，那么复议机关是被告。这样的规定在实践中带来了一定的负面效果，那就是复议机关往往因为害怕当被告而倾向于消极维持原行政行为。这样就使得行政复议的效果大打折扣。

本次的行政法修改在此问题上进行了修正，解释第七条规定：“复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。”这意味着，无论复议机关维持原行政行为还是改变原行政行为，复议机关都不能逃脱当被告，维持的话和原行政机关是共同被告，改变的话复议机关自己来作被告。

亮点四：行政协议的引入——行政管理领域协商民主的尝试

新的行政诉讼法之前，行政协议或者行政合同还没有上升为法律概念。尽管行政机关大量的采用协议合同的方式作出行政行为，但是由于法律规定的不健全，一段时间以来这类协议都当作普通的民事合同案件，由民事审判庭审理。

但是在实际操作中，按照民事合同来审理就难以体现行政合同的一些特征，比如行政协议允许行政机关具有一定的行政优益权，基于公共利益就可以单方变更解除协议，这些和普通的民事合同是不一样的，如果用民事合同的规则来审理、裁判，纯粹按照当事人的意思自治，很有可能会发生国家利益、公共利益遭受损失等情况。

解释第十一条对于行政协议进行了明确的规定，即“在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。”行政协议与一般的单方行政行为不同，行政协议是双方的。在这样的前提下，官民坐下来平等协商，在此基础上达成的协议更便于履行。

亮点五：律师在行政诉讼中有了更大的发挥空间

行政诉讼法规定，当事人委托诉讼代理人限额是1—2名，如果行政机关的副职负责人出庭也把他作为行政机关的诉讼代理人的话，那就只剩下了一个名额，一个名额往往由行政机关的工作人员出庭，这就使得律师没有了出庭的机会。

解释第五条规定：“行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。”据最高院行政审判庭的李广宇副庭长说，司法解释特意作出这个规定，就是为了能够保证律师出庭应诉。另外，此次行政协议的引入、一并审理民事争议等等，实际上这也给律师在行政诉讼中发挥更大的作用提供了一个非常大的平台。

亮点六：规章以下的规范性文件一并审查

我国的行政诉讼法不受理抽象的行政行为，但这在实践中导致行政相对人的救济渠道偏小。而现阶段在公益诉讼还没有正式写进行政诉讼法的时候，具体的个人针对抽象行政行为的起诉短时间无法纳入法律轨道。针对这样的现状，解释第二十条规定：“公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。”这意味着请求在提起行政诉讼的时候针对一个具体行政行为起诉时，可以请求一并审查这个具体行政行为所依据的规范性文件。

从法条上看，行政诉讼法第十三条关于法院的不受理列举并没有改变。但是解释的规定实则显示了一个法理的导向，即使规范性文件藉由具体行政行为和单个的个人建立起了联系，于是相对人也就有了诉的利益，可以作为提出诉讼的适格主体。规范性文件是限于规章以下，不包括规章及广义上的法律。如果再往前走一步，则涉及到了法律的立改废和权力分配问题，并不属于此次修法的涉及范畴。

由维护到监督——“最高院解释”是行诉法修改理念的反馈

即将在2015年5月1日颁布的新行诉法第一条便规定立法目的为“监督行政机关依法行使职权”，相比现行行诉法的“维护和监督”，新行诉法更加关注于“监督”。两字之差，显示的其实是行政法理念的转变。

通过对于最高院解释的解读可以看出，无论是立案登记制，还是行政协议的引入，最高院的司法解释正是对于这种权力监督理念反映。然而，由理念到实践，由文本到操作究竟实际效果如何？5月1日新行诉法生效之后，我们拭目以待。

责编/王大莹

实习编辑/孙显

为无讼供稿/tougao@wusongtech.com