文/周明勤 长沙市人民政府法制办公室

本文为作者向无讼阅读独家供稿，转载请标明作者和来源

农村集体土地征收（以下简称“土地征收”）不仅征地程序相对复杂，涉及多个行政行为，而且由此产生的争议类型和处理方式也比较丰富。我们不仅要考察整个土地征收程序和行为的合法性，也要对与土地征收相关行为特别是直接影响争议解决行为的可诉性进行研究。就个案而言，我们需要对土地征收法律纠纷解决机制有一个清晰的认识和具体的争议解决方案，寻找一个合适的角度切入，提好行政复议和行政诉讼请求，设计一套合理的可操作性强的法律方案，就至关重要。

一、政府履行征地安置职能的可诉性

按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”以长沙市为例，市、县级国土资源局负责征地补偿工作，市、县级人民政府负责农村集体经济组织成员的安置工作。特别是住房安置，涉及的利益往往比补偿费用更大更容易产生纠纷，当事人对政府的征地安置工作不服，能否通过法律途径进行救济，申请行政复议或者提起行政诉讼呢？

《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款的规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”根据《长沙市征地补偿安置条例》第三条和《长沙市征地补偿实施办法》第三条、第四条以及长沙市人民政府长政发【2008】30号《关于印发〈征地补偿安置若干问题暂行规定〉的通知》第一条、第三条的规定，县（市）、区人民政府负责本辖区内征地补偿安置工作的实施、协调、监督和管理，各县（市）、区人民政府是被征地农民住房安置的主体；市、县（市）、区人民政府土地行政主管部门负责征地补偿安置相关具体工作，做好征地补偿费用的管理和拨付。

因此，县（市）、区人民政府是被征地农民住房安置的主体，对被征地的农村集体经济组织成员予以安置是县（市）、区人民政府的法定职责。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条和《长沙市征地补偿安置条例》第二十九条第一款的规定，征地安置对象为被征地的农村集体经济组织成员。当事人对县（市）、区人民政府不依法履行征地安置的法定职责的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

二、集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定的可诉性

按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第四款之规定，“征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付”。

实践中，土地行政主管部门会将核算后的征地补偿费用直接支付给集体经济组织，再由集体经济组织进行分配。近年来城市近郊地区农村集体经济发展较好，政府对农村土地征用量逐年增加，农村土地承包、农村集体经济收益分配和农村土地征用补偿金分配成为关系到农民切身利益的重大问题。

集体经济组织往往通过村规民约等方式对这些问题进行规定，经常出现“半边户”、“外来户”、“外嫁女”等群体权益得不到公正对待，这已经成为土地征收纠纷争议和信访的重要原因。那么，当事人对集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定不服的，如何进行救济？能否提起行政复议或行政诉讼呢？

《中华人民共和国物权法》第六十三条规定：“集体所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、破坏。集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”

《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第一款规定：“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。”

《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。”

按照现行法律规定，村民委员会属于自治组织，不具备行政主体资格，其作出的行为不属于行政行为。当事人对集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定不服的，可以向人民法院提起民事诉讼的方式进行救济。

但是，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”第三十六条第一款规定：“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”

因此，当事人对村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不服的，可以向乡镇人民政府或者街道办事处申诉，由乡镇人民政府或者街道办事处作出行政处理决定，当事人对行政处理决定不服的，再对行政处理决定申请行政复议或者提起行政诉讼，在法院作出生效裁判文书后，当事人的相关权益通过人民法院保障强制执行。

这样，集体经济组织与当事人之间的民事关系和民事诉讼，就可以转化为政府的行政处理行为，再通过行政复议和行政诉讼对政府的行政处理行为进行裁判，从某种程度上来说更有效率和强制执行力。这套程序已经在广东等地区进行了实践，具有可行性并取得了很好的效果。

三、土地征收投诉举报处理行为的可诉性

近年来，当事人经常采用投诉举报的方式，要求上级行政机关或监察部门对土地征收进行监督，希望通过上级行政机关或监察部门的监督，给土地征收实施单位施加压力，解决问题。对上级行政机关或监察部门的处理行为不服的，又申请行政复议或提起行政诉讼。那么，当事人对上级行政机关或监察部门的处理行为，能否申请行政复议或提起行政诉讼呢？

以湖南为例，《湖南省行政程序规定》第六十五条规定：“行政机关对当事人提出的申请，应当根据下列情况分别作出处理：

（一）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知当事人向有关行政机关申请；

 

（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许当事人当场更正；

 

（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在5日内一次告知当事人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；当事人在限期内不作补充的，视为撤回申请；

 

（四）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者当事人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理当事人的申请。行政机关受理或者不受理当事人申请的，应当出具加盖本行政机关印章和注明日期的书面凭证。”

第一百五十六条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为违反法定程序的，可以向其本级人民政府法制部门、监察部门和上级行政机关投诉、举报，要求调查和处理。政府法制部门、监察部门和上级行政机关应当公布受理投诉、举报的承办机构和联系方式。接受投诉、举报的行政机关对受理的投诉、举报应当进行调查，依照职权在60日内作出处理决定，并将处理结果告知投诉人、举报人。”据此，上级行政机关和监察部门的投诉举报处理行为，当事人不服的，依法可以申请行政复议或提起行政诉讼。

但是，最高人民法院（2016）最高法行申1394号《行政裁定书》针对行政机关不履行法定职责一案，作出了如下认定：“上级人民政府对下级人民政府的监督行为系基于其内部管理职权，对其下属的国家机关及其公务员或国家机关任命的其他人员的违纪违法行为进行调查，责令其改正，对其作出行政处分或其他处理决定的活动，属于行政机关内部的层级管理和监督行为。

上级人民政府对下级人民政府是否进行监督、如何监督、监督是否适当，均属于行政机关的内部管理行为，不属于司法权对行政权监督审查的范围。上级人民政府不改变或者不撤销所属各工作部门及下级人民政府决定、命令的，一般并不直接设定当事人新的权利义务，当事人可以通过直接起诉所属工作部门或者下级人民政府作出的行政行为来维护合法权益。

在存在更为有效便捷的救济方式的情况下，当事人坚持起诉人民政府不履行层级监督职责，不具有权利保护的必要性和实效性，也不利于纠纷的及时解决，且易于形成诉累。因此，上级人民政府是否受理当事人的反映、是否启动层级监督程序、是否改变或者撤销所属各工作部门及下级人民政府的决定、命令等，不属司法监督范畴。”（参见（2016）最高法行申1394号）

实践中，当事人希望通过层级监督和行政监察的方式纠正违法行为，给行政机关施加压力。但行政机关往往将投诉举报事项以信访的形式进行处理，藉此来逃避司法审查和监督。对此，理论和实践都存在较大的争议和不同的做法。笔者认为，对于土地征收中的“自益性”投诉举报并提供了较为明确的违法事实线索，由于行政机关对投诉举报事项的处理结果与自身利益密切相关，必须保障举报人获得答复的程序权利。行政复议机关和司法机关可以对行政机关不履行法定职责或者拖延履行法定职责的行为进行形式审查。

四、信访答复意见、复核意见的可诉性

农村集体土地征收实践中，围绕着征地补偿、安置以及地方政府征地合法性问题，产生了大量行政纠纷，相当一部分被征地村民往往通过信访渠道逐级上访甚至去北京反映问题、寻求解决。行政机关按照《信访条例》规定作出的信访答复意见、复核意见是否属于行政复议和行政诉讼的受案范围呢？

《最高人民法院关于不服信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》（〔2005〕行立他字第4号），答复如下“

一、信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。

 

二、对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”

《最高人民法院第二巡回法庭精选行政审判案例要旨（一）》发布的指导案例认为：“信访答复意见、复核意见并非都是《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第一条第二款第五项规定的“驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为”，只有对当事人权利义务不产生实际影响的重复处理性质的信访答复意见、复核意见，才是不能申请复议、不可诉的行为；如果信访答复意见、复核意见对当事人的权利义务作出了新的处理，则属于可以申请行政复议、提起行政诉讼的新的行政决定”。（参见（2015）最高法行监字第43号）

五、息诉罢访协议的可诉性

行政机关为了化解行政纠纷，解决信访问题，与信访人签订息诉罢访协议，就征地补偿安置以及相关问题进行约定。当事人签订息诉罢访协议后，又认为息诉罢访协议违法，能否提起行政复议或者行政诉讼呢？

《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，“行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”，属于行政诉讼受案范围。

《适用解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”

“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：

（一）政府特许经营协议；

 

（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；

 

（三）其他行政协议。”

根据上述规定，行政协议纠纷，属于行政诉讼的受案范围。行政机关与上访人签订的息诉罢访协议，实质上是行政机关为了维护社会和谐稳定、公共利益和实现行政管理职能的需要，根据属地主义原则在其职责权限范围内，与上访人达成的有关政府出钱或者是给予其他好处、上访人息诉罢访等具有行政法上权利义务内容的协议，属于可诉的行政协议范畴。（参见（2016）最高法行申45号）

编排/李玉莹

责编/张洁  微信号：zhengbeiqing0726