一、引言

据统计，我国地下水源供水量占总供水量的比例保持在18%-19%的区间内（图1），地下水支持了许多省市的发展。河北、河南、北京、山西以及内蒙古等北方省市一半以上的供水来源于地下水。此外，地下水源地常作为饮用（备用）水源地，全国655个城市中，400个以上的城市以地下水为饮用水源，占城市总数的六成以上。因此，地下水资源在维持生态平衡、支撑社会经济及保证生活用水等方面起到了不可或缺的作用。

 

图1：2004年-2014年我国地下水资源量及地下水源供水量示例图

然而，地下水质逐年恶化的问题不容忽视（图2）。地下水污染隐蔽性强，平均自净周期长，一旦污染，仅凭水体自净能力难以恢复；即使发现了地下水污染，高额的成本和漫长的周期也可能导致治理无法达到理想效果。另一方面，地下水污染对公众健康危害的后果愈加明显，因地下水污染导致的“癌症村”事件也屡见不鲜；而被污染的地下水也是地表水体的主要污染源之一。由此可见，地下水污染的危害性复杂而深远。

 

图2：2010-2014年全国地下水监测点水质状况对比

2015年4月，国务院发布了《水污染防治行动计划》（简称“水十条”），其工作目标之一即是“地下水污染加剧趋势得到初步遏制”。此前国务院和相关部门也发布了地下水污染防治规划或工作方案，充分体现了我国的防治决心。但反观地下水污染防治相关法律规定，多数因过于原则化而缺乏可操作性和精准性。地下水污染防治的紧迫性“倒逼”了相关立法与完善，我国应充分利用法律强制力，达到遏制新增地下水污染事件出现、减轻现有污染以及有效治理地下水污染的效果。

二、地下水污染特点

（一）地下水概念分析

地下水有广义和狭义之分。广义是指地表以下各种形式的水，但狭义定义并不统一。在我国法律和标准体系中，地下水定义主要分为四类：第一类强调地下水存储介质，第二类强调流动性，以“重力水”为代表，第三类同时包括介质和重力水，而第四类采用地下水利用视角。但当真正涉及地下水质问题时，原地质矿产部提出的《地下水质量标准》（GB/T14848-93）中明确指出，该标准适用的“地下水”是指一般地下水，不适用于地下热水、矿水和盐卤水。考虑到地下水污染的本质就是水质恶化，虽然地下热水、矿水和盐卤水的水质特性与一般地下水不同，但其仍存在污染风险，因此我国地下水污染实际规制范围小于法律体系中的定义。

（二）地下水污染基本特点

地下水污染因隐蔽性强常被称作“看不见的污染”。考虑到地下水平均循环时间长，依靠其自净能力恢复水质难度大；而国地下水污染防治技术的研发和工程实践尚未形成完整的污染控制与修复体系，一旦发生地下水污染，在科技层面很难有效处理，因此地下水污染极有可能难以逆转。

从区域特点考虑，我国地下水污染呈现南轻北重、城乡差异的特点。具体而言，北方17个省会城市中有16个城市地下水污染严重，而南方14个省会城市中只有3个，这一趋势在浅层地下水质中体现得尤为明显（图4）。城市地下水主要污染源为工业废水和生活污水，农村地区则是不规范和超量使用农药、化肥；而在资金、技术等条件的限制下，农村地下水监测呈现缺位状态。不同区域地下水污染特点各异，其污染机制也存在差别，故在进行防治法律规制时，需综合考虑各自特点，因地制宜地防治地下水污染。

 

图4我国各区域地下水污染程度对比图

（三）地下水污染源

地下水污染源类型众多，基于不同角度可有多种划分方法。从自然属性划分，地下水污染源可分为天然污染源和人为污染源。天然污染源主要是由于地下水开采过程中产生的次生污染，人为污染源通常根据产生部门和活动划分为工业污染源、农业污染源、生活污染源、矿业污染源和石油污染源等。另一重要分类方式是按照污染源的几何特征进行的，即点源、线源和面源。点源污染物的种类、特征和排放时间相对稳定；线源污染主要有地下输油管道及沟渠造成的污染；面源污染是地下水污染的主要来源之一，尤其是农业面源污染。

三、地下水污染防治立法模式

目前地下水污染规制立法模式主要有两种：一种是专门立法模式，另一种是混合立法模式。后者也存在不同形式，或通过不同法律法规共同规制地下水污染，即将相关规定分散于不同的法律文件中；或将地下水与其他环境因子结合规制，如我国台湾地区将土壤与地下水共同立法。本文分别选择了韩国和日本的相关立法对两种模式进行初步介绍。

（一）专门立法模式——韩国

韩国1994年制定《地下水法》，2004年1月成立了国家地下水管理中心，该中心在污染防治方面的职责主要是评估地下水质特点、规划地下保护区和研发优化与保护地下水质的方案。2005年韩国修订了《地下水行动法案》，为地方管理地下水事务提供依据。但世界上采用专门立法模式的国家不多。

韩国《地下水法》对地下水污染防治的规定体现为：一方面作为地下水开发利用许可限制条件，开发利用地下水应得到大总统令认可，但若可能造成地下水污染，市长、郡守应不予许可或限制取水量；另一方面作为设立地下水保护区的原因，市长、郡守应将因地下水开发利用造成污染的地下水区域作为保护区，若在保护区内依法排放特定有害物质、废弃物以及污废水时，仍应得到市长、郡守许可。

（二）混合立法模式——日本

作为混合立法模式代表，日本地下水污染防治涉及法律法规较多，主要法律为《水质污染防止法》，而《土壤污染对策法》、《大气污染防止法》、《废物管理和公共清洁法》、《化学物质审查及制造管理法》和《关于促进特定化学物质环境排放量的控制和管理改善的法律》等法律也包含规制地下水污染条文，共同构成日本地下水污染管理的法律框架。

1.管理机构

日本从中央到地方形成了完善的地下水污染防治组织。在中央，主要有隶属总理府的公害对策会议、由首相直接领导的环境省和环境省下属的公害对策审议会。公害对策会议可处理都道府县的地下水污染防治计划，还可审议有关防治地下水污染等公害的综合性措施。环境省主要由水和大气环境局负责地下水环境保全的相关事宜。在地方，都道府县和市街村均设置了公害对策审议会，分别对行政区域内的地下水污染等公害对策基本事项进行调查。

2.法律制度

（1）地下水质的连续监测制度

日本将地下水监测视为地下水质管理的基础。《水质污染防止法》规定都道府县知事应根据环境省令规定，对地下水质污染状况（不含放射性物质）进行连续监测，将监测结果报告环境大臣并公布。环境大臣则负责地下水中放射性物质的连续监测，公开监测结果。环境省每年将所有结果汇总成《地下水水质监测调查报告》，并予以公布。都道府县知事在开展地下水质监测过程中可获补助。

（2）有害物质向地下水渗透管理制度

《水质污染防止法》规定企业相关人员，从事设置有害物质特定设施时，若需将有害物质排入地下水，应向都道府县知事申报相关资料，但严禁向地下排放含三氯乙烯、四氯乙烯等有害物质的污水。都道府县知事或者环境大臣在必要时可要求相关企业提交报告或进行现场检查，提出改善命令。若企业相关人员违反改善命令，可处一年以下监禁或者一百万日元以下罚金。

从韩国和日本的地下水污染防治立法经验可以发现，无论采用何种立法模式，地下水污染防治管理机构应当明确职责。混合立法国家通常是由几个不同部门共同完成地下水污染防治，日本将职责明确到具体机构或个人，从中央到地方建立起了一套完善的地下水污染监测管理体系。专门立法国家的地下水管理机构相对统一，有利于权力集中行使；但地下水污染影响方面较多，必然涉及到其他自然要素管理部门，统一的地下水管理机构或导致跨自然要素间污染的防治不够及时。

四、我国地下水污染相关立法及局限

（一）相关立法

我国地下水污染防治相关法律有：

一是《水污染防治法》（1984年制定，2008年最新修订），明确规定了地下水污染防治法律制度。在地下水监测方面，着重提出了水环境质量监测制度；在地下水污染源的管控方面，最终确定污染源排放的规制主体为一般主体，并补充了关于城镇建设生活垃圾填埋场的规定；在饮用水地下水源保护区制度方面，规定了饮用水源保护区等级、各级别管理要求及保护区划定方式。

二是《水法》（1988年制定，2002年修订），包括地下水监测制度与饮用水源保护区制度，细分了保护区的规划、禁止与限制从事行为以及相应罚则等。

三是《环境保护法》（1989年制定，2014年修订），提出建立健全环境监测制度与建立监测数据共享机制，保障监测信息公开。该法亦规定了农村饮用水源地保护工作的资金来源，使饮用水地下水源保护区制度有望在农村落实。

（二）管理机构

地下水资源具有水资源和矿产资源双重属性，又兼具自然资源和环境要素两重身份，故我国地下水污染监管领域也存在“九龙治水”问题。

根据各部门“三定”方案，环保部组织拟订地下水污染防治规划并监督实施，住房城乡建设部负责指导城镇污水处理设施和官网配套建设，国土资源部承担的地质环境保护责任中包括“监测、监督地下水过量开采和污染”，农业部承担指导农业面源污染治理的有关工作，卫生部负责饮用水的卫生安全监督管理工作。特别是水利部与环保部的关系：水利部对水资源保护负责，环保部对水环境质量和水污染防治负责，建立部际协商机制，定期通报水资源保护与水污染防治有关情况；水利部发布水资源信息中涉及水环境质量的内容，应与环保部协商一致。

此外，“水十条”还赋予了发改委、财政部、交通运输部等部门地下水污染监管的职能，但各部门间因缺乏明确职责分配及协调机制，即无强势主导部门，导致“九龙治水”困局程度不减反增。

 

（三）法律制度

 

1.地下水监测制度

我国地下水监测制度分为地下水环境监测和重点区域地下水监测。前者是基础性监测，由地下水监测网络实施完成；而重点区域地下水监测，是指在重点工业园区、地下水重点污染源区以及重要水源地等区域内监测，通常是其他地下水污染防治制度的组成部分。我国环保部门、水利部门、住房和城乡建设部门以及国土资源部门都对地下水开展过监测工作。“水十条”规定由环保部牵头，发改委、国土资源部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、农业部与海洋局等部门共同参与来完善地下水环境监测。但该规定仍未解决各部门职权分配问题，建立统一环境监测网仍需时间。地下水监测领域乱象，恰是“九龙治水”弊端在地下水污染防治领域的延续与体现。

2.饮用水地下水源保护区制度

《水污染防治法》第56条将饮用水源保护区划分为一级保护区和二级保护区，在必要时也可在保护区外围划定准保护区。该法同时规定禁止在保护区内设置排污口，并根据保护区级别规定了特定区域内禁止或限制从事的活动，《水法》也禁止在保护区内设置排污口并规定了相应法律责任。但饮用水地下水源保护区制度只适用于保护集中式饮用水源地，同时管制范围仅限于水源地的生产生活活动。还需注意的是，保护区内水质控制的两大标准——《生活饮用水卫生标准》和《地下水质量标准》分别制定于2006年和1993年，显然存在滞后问题。而保护区内禁止从事活动的规定，由于法律法规修订和规范性文件制定过程中存在时间跨度，导致衔接不够，但即使利用立法法和行政法中的解释原则予以解释，也不利于构建明晰的地下水源保护区制度。

 

3.其他制度

国外地下水污染防治法律制度中还有两个重要制度，即地下水污染源管控制度（通常包括地下水污染源普查和地下水污染源区分管理）和地下水回灌管理制度。这两个制度在我国处于不同发展阶段，但均未上升到制度层面。我国虽无专门针对地下水污染源的普查，但已建立了污染源普查制度，并对地下水污染源采用点源和非点源的区分管理方式，我国实际已具备该制度雏形。然而，我国法律法规对地下水回灌规制十分有限，仅规定了地下水回灌不得恶化地下水质及对补给饮用水的回灌水水质要求及其批准机关，故我国地下水回灌总体上处于当前地下水污染防治管理的盲区。

（四）立法局限

综上，我国地下水污染防治立法有如下突出不足：

1.对地下水污染重视不足

我国水环境保护主要依据《水污染防治法》和《水法》，虽然两者均将地下水纳入污染防治的范围，但其重点仍在地表水，对地下水的规制仅为原则性规定，缺乏可执行性，并且重水量轻水质。

2.多头管理即无人管理

我国地下水污染防治涉及水利部、城建部、国土资源部和环保部等部门。各管理部门权力交叉，但无明确权责分配及有效协调机制，实则是割裂管理模式。深究其产生原因，我国地下水污染九龙治水问题，一方面是由于环境特点的限制和影响，另一方面则是行政权力与部门利益争斗在环境管理事务上的反映。我国地下水污染立法效力与适用相对混乱，各规定所在的法律法规间缺乏衔接和协调。

3.地下水回灌属于管理盲区

地下水回灌已成为我国涵养水源、缓解地面沉降以及处理地下水污染的重要措施，但我国仅对地下水回灌进行了原则、概括地规定。考虑到我国地下水回灌的严苛现实，有必要建立地下水回灌制度，切实加强对地下水回灌的监管。

五、结论

我国地下水污染防治立法采用混合立法模式，但无论从我国法律体系现状还是相关职能部门表态看，短期内不可能实现对地下水污染的专门立法，故如何在现有法律框架下补充和完善我国地下水污染防治尤为重要。本文提出以下可供参考的路径：

第一，通过“三定”方案明确各部门地下水污染管理职责，扩大环保部在地下水污染防治领域权力，并建立部门间常规协调机制；

第二，统筹地下水相关立法，梳理各法律法规的实际效力，及时更新地下水相关标准，尽快出台配套的操作细则和技术规范；

第三，完善地下水污染防治制度，健全地下水监测制度和饮用水地下水源保护区制度，规定地下水污染源管控制度，以及尽快建立地下水回灌管理制度。