文/卢跃峰 许永盛 大成律师事务所
来源/微信公众号 大成律师事务所（bjdacheng）
2014年11月1日修正后的《行政诉讼法》（以下称新行诉法）将行政诉讼立案审查制改为登记制，同时在一定程度上放宽了行政诉讼的受案范围。更为重要的是，新行诉法的施行，在社会上形成了巨大的宣传效果和社会效应。在更宽领域、更深层次激发了公众对自身行政权益的保护，当然也势必促进行政机关进一步加强依法行政的执法理念。在这一力量推动下，行政复议和行政诉讼数量将会激增。社会保险费征收是一项具有普遍性且涉及行政相对人切身利益的行政行为，将面临更严峻地考验。笔者曾在新行诉法施行后，代理广东省地税机关，参与多起社会保险费征收行政诉讼案件，对于该类型行政诉讼案件的产生原因、诉讼风险、应对策略、审判结果作了相应研究。在此作一小结，希望对地税机关社会保险费征缴工作有所裨益。
一、社会保险费征缴模式的演变过程
要深入研究社会保险费征缴的诉讼风险，必然要了解社会保险费征缴模式。广东省社会保险征缴模式大致可划分为三个阶段：社保机构自征阶段、地税机关代征阶段以及地税机关全责征收阶段。
（一）社保机构自征阶段：2000年1月1日前
2000年1月1日前，广东社会保险费基本由社会保险经办机构及劳动行政部门自行独立征缴、检查，地税部门不参与社保费征缴工作。
（二）地税机关代征阶段：2000年1月1日至2008年12月31日
国务院于1999年1月22日发布施行的《社会保险征缴条暂行条例》第十一条赋予了省、自治区、直辖市人民政府规定由税务机关征收社会保险费的权力。广东省人民政府《关于我省各级社会保险费统一由地方税务机关征收的通知》（粤府【1999】71号）规定，从2000年1月1日起实施地方税务机关代征社会保险费。广东省人民政府《广东省社会保险费征缴办法》（粤府【2001】1号）正式确立了地税代征社会保险费的具体程序和办法。
（三）地税机关全责征收阶段：2009年1月1日起
广东省劳动和社会保障厅、广东省地方税务局《关于加强社会保险费地税全责征收促进省级统筹的通知》（粤劳社发【2008】23号）规定，从2009年1月1日起开始由地方税务机关全责征收社会保险费。按该通知规定，地税全责征收社会保险费是指由地方税务机关全面负责社会保险费征缴环节中的缴费登记、申报、审核（核定）、征收、追欠、查处、划解财政专户等相关工作，并将征收数据准确、及时传递给社会保险经办机构记账。随后，广东省劳动和社会保障厅、广东省地方税务局《广东省社会保险费地税全责征收实施办法（暂行）》（粤劳社函地【2008】1789号，以下称广东省全责征收办法）正式全面落实全责征收各项具体工作。
二、地税机关全责征收模式下的诉讼风险点辨析
相较于地税代征而言，地税全责征收模式下，地税机关不仅要负责社会保险费的征收，还要负责缴费登记、申报、审核（核定）、征收、追欠、查处、划解财政专户等全部征缴工作。实际上，该种征收模式与我国《社会保险法》的规定并不完全相符。我国《社会保险法》并未直接赋予地税机关全责征收社会保险费的权力，而是在第五十条授权国务院规定统一征收社会保险费的实施步骤和具体办法。国务院于《社会保险法》实施前已颁布的《社会保险费征缴暂行条例》仅在第十一条规定，省、自治区、直辖市人民政府有权规定由税务机关征收社会保险费。但该处的“由税务机关征收社会保险费”显然仅指“代为征收”并不包括除征收以外的其他征缴工作。
正是由于全责征收模式与现行《社会保险法》的规定并不完全一致，且在全国范围内未形成统一的全责征收办法和步骤，导致全责征收模式在适用时难免出现征缴主体不明确、职权不清晰、征缴流程不规范、文书格式不统一以及对历史遗留问题无法清晰界定等情形。这可能导致征缴行政权在运行过程中，出现诉讼风险。笔者以全责征收模式工作程序为主线，结合相关法律法规，参考相关案例，对各环节容易出现的诉讼风险予以辨别、分析。
（一）缴费、参保登记环节
《社会保险法》并未确立“缴费登记”概念，仅要求用人单位在法定期限内办理单位及职工社会保险登记。广东省全责征收办法规定了“缴费登记”和“参保登记”两个概念，并确定先由地税机关办理缴费登记、分配单位社保号后，再由社保经办机构办理参保登记。该规定虽未明确缴费登记是否包含了单位及职工两方面登记，但从职责划分角度看，职工缴费登记仍应由地税机关先行办理。地税机关先行办理缴费登记后，再将有关信息提供给社保经办机构办理参保登记。这就意味着，地税机关应该就缴费登记申请和有关材料进行全责审核。该环节最容易引发诉讼风险之处在于，地税机关对职工参保登记的资料审核工作。除此之外，对于未进行社会保险登记行为的行政查处权的界定，也是本环节的易发风险点之一。
（二）申报环节
按广东省全责征收办法的规定，申报环节指“地方税务机关负责受理参保单位和个人的缴费基数调整、增减变动和基本信息变更申报，包括参保单位因撤销、合并、分立及其他原因提出的信息变更或注销申报，并将申报信息传递到社会保险经办机构，社保保险经办机构依据地方税务机关传递的明细信息进行登记。”本阶段的诉讼风险点往往由缴费基数调整、基本信息变更、增减员申请影响职工个人利益而触发。
1.关于缴费基数调整。缴费基数调整往往基于劳动合同变更导致工资收入变化，而由用人单位申报对缴费基数予以相应调整。缴费基数的调整直接涉及参保单位和职工权益，应在双方同意或具备确定性法律文件指引下操作。如操作不当，会导致应缴社会保险费用计算错误，引发诉讼。实践中，由于缴费基数确定不当而导致社保费金额核定错误的诉讼案件较为常见。
2.关于职工缴费信息变更登记。职工缴费登记信息主要包括：身份信息、个人参保号、户籍类型、用工形式、人员类别、人员状态、缴费工资、参保险种等。户籍类型主要包括本（外）地非农业户口、本（外）地农业户口、港澳台居民、外国人等。用工形式主要包括干部、合同、法人代表等。人员类别主要包括干部、工人、军转干、农转居人员等。人员状态主要包括在职、退休等。地税机关的职权范围仅仅在于按照材料审核结果，准确录入上述信息予以登记。如因材料审核不当，或其他原因导致录入错误，容易引发诉讼。
3.关于增减员变更登记。增减员变更登记是由于参保单位员工出现增加或减少而进行的变更登记，包括新增参保人员登记和减少参保人员登记。增减员登记一般采取门前登记和网络登记两种方式。门前登记即由用人单位直接到各地税机关指定地点现场办理；网络登记由用人单位通过网络系统在线办理。无论采取何种登记方式，最为重要的事项即是要审查增减员的证明文件，否则容易引发诉讼。该种纠纷产生的主要原因，在于用人单位办理了员工的社保增减员登记，而员工并不认可其与用人单位劳动关系确立或解除的事实，并以此为由要求地税部门撤销增减员登记。日前，笔者已代理广州某地税局与参保个人之间因增减员登记发生的行政诉讼。法院最终虽判决驳回员工要求撤销社保增减员登记的行政行为，但该案也提示行政机关，该环节存在诉讼风险。
（三）审核（核定）环节
按广东省全责征收办法的规定，审核（核定）环节指“地方税务机关负责根据社保政策对参保单位和个人进行社会保险费缴费项目核定。核定内容包括：缴费基数、缴费人数、费率和险种等。参保单位和个人申报不实，由地方税务机关核定其应缴纳的社会保险费数额。”此处规定的核定权并未明确地税机关核定权的期间以及核定权与查处权的如何协调处理等事项，导致实践中容易出现争议和纠纷。因社保费征收模式的延革，实践中会出现需要对地税全责征收前，甚至地税代征前参保单位及职工进行社会保险费核定的情形。此时，究竟应由社保经办机构还是由税务机关进行核定，并无明确、细致规定。同时，地方税务机关在进行社会保险费核定时，对于未按规定如实申报社会保险费的单位和个人是否具有查处权，实践中亦存在一定争议。
（四）追欠、查处环节
广东省全责征收办法对社会保险费的追欠工作进行了分段处理。按该办法规定，“地方税务机关征收社会保险费后（2000年起）”的欠费由地税机关负责追收；“地方税务机关征收社会保险费前（1999年底前）”的欠费由社会保险经办机构负责催缴，并提供欠费单位详细资料，具体由地方税务机关征收。”由于该规定过于概括，且社会保险费追欠涉及面广、时间跨度长，实践中产生诸多有待厘清的问题，引发较多诉讼。如时间连续跨过2000年前后的追欠主体确定问题；较长时间欠费追诉时效问题；计滞纳金计算问题；欠费行政处罚等问题，目前均缺乏明确、统一规定，实践中亦存在不同处理方法，极容易产生争议、形成诉讼。
（五）关于征缴行政文书格式
笔者经查阅地税机关统一适用的征缴法律文书，在文书名称、诉权告知、法律适用表述等方面存在不统一或不规范之处。容易引发争议，甚至使地税机关在诉讼中处于被动地位。如追缴欠费所使用的文书，有称之为《责令限期改正通知（决定）书》、亦有称之为《责令限期缴纳社会保险费通知书》。多数文书模板没有明确告知行政相对人救济诉权；在引用法律依据时，多数文书模板引用《社会保险法》的有关原则性规定，并未引用直接适用的规范性法律文件。这些问题在笔者代理过的诉讼案件中，行政相对人会选择性提出。而法院在审理过程中，会要求地税机关予以解释，并进行明确。如不统一文书形式和内容，则可能在诉讼中陷入被动，甚至使合议庭产生行政行为不规范的主观感受。
三、地税机关全责征收模式下诉讼风险防控策略
诉讼风险防控是在熟悉相关法律法规、政策文件的前提下，结合已形成的案例，对具体行政行为涉及的实际问题进行针对性地调整、处理，以预防诉讼发生，或在诉讼中占据主动、取得胜诉。结合上述地税机关全责征收模式的诉讼风险点，笔者提出以下防控策略。
（一）参保、缴费登记阶段风险防控
1.文件审查工作重点。地税机关负责用人单位和职工的参保缴费登记工作。该环节除了核对用人单位的执业证照及缴费申请资料外，尤其应注意在办理职工个人缴费登记时，应着重审查劳动关系确立的法律文件，一般应为劳动合同原件。对于没有劳动关系证明文件的参保申请，应责令申请人提供后，再行登记。当然，笔者认为该环节的资料审核仍应界定为形式审查，即地税机关应审查劳动者身份资料、劳动关系证明资料等与用人单位所提供资料原件是否一致，而不应审查相关材料的客观真实性。
2.查处职权确定。地税机关没有对未办理社会保险登记行为的查处权（下文详述）。对于该类型的投诉或信访案件，地税机关应根据广东省税务局《转发省人力资源社会保障厅关于社会保险投诉案件受理主体问题答复的通知》（粤地税【2012】230号）的规定，移送人力源和社会保障部门依法查处。案件移送前应书面告知投诉人、举报人，并制作、保存送达证明材料。正式移送案件时，应根据省地税局《关于下发社会保险举报投诉件移送文书的通知》（粤地税【2012】454号）的规定，采用标准的《社会保险举报投诉件移送文书上》及《社会保险举报投诉件移送文书（回执）》。
（二）申报阶段风险防控
1.登记信息变更申报。对于登记信息变更的申报，应慎重对待，尤其在涉及参保单位和个人实际利益登记事项变更时，应着重审查参保单位和职工两方面对登记事项变更达成一致的证明文件。在未取得确定性证明文件或经各方当事人，尤其是参保职工书面同意的情况下，不对登记信息进行变更。值得特别说明的是，对于可能实际影响职工参保权益的登记信息，如户籍类型、人员类别、缴费工资、缴费险种等，更应慎重审核。广州市中级人民法院在2014年10月已在二审判决撤销广州某地方税务局将个人参保信息的人员类别由“干部”变更为“工人”的行政行为。
2.增减员申报。无论是门前增减员还是网络增减员，地税机关均应明确要求申报者提供单位与个人签署的《劳动合同》或《离职证明》、《解除劳动合同协议书》等劳动关系确立或解除的证明文件。对于门前登记而言，由工作人员当面核对有关原件，并留存复印件，可有效防止纠纷发生。而对于网络登记而言，由于无法现场当面核对，只能提示用人单位留存文件备查。这种形式存在一定风险，比较容易产生纠纷。笔者建议对于网络申报可以考虑同步在申报系统上传劳动关系证明文件的扫描版本。如技术上无法实现，则应考虑要求用人单位应在网络申报成功后一定时间内，携带有关文件至地税机关柜台核对，并提供复印件留存。
（三）审核、核定环节风险防控
1.关于地税机关社会保险核定权期间问题。广东省全责征收办法虽确定了地税机关具有社会保险费核定权，但对于该权力期间并未进行明确规定，比如在全责征收前用人单位或职工所拖欠的社会保险费用，地税机关是否具有核定权？该条文并未明确，导致实践中出现社保保险经办机构与地税机关在行实核定权时存在一定冲突和争议。参保单位和职工在进行核定投诉、举报时，亦不能确定相应权力机关。笔者认为，欠费核定权应该划归为追欠环节的具体工作。广东省全责征收办法确定了按时间分段的追欠工作处理方法，应参照该方法，由相应的追欠机构对相应时间的欠缴社会保险费进行核定。具体到工作中，如涉及的欠费所属其包含了1999年底前的时段，则应由社会保险经办机构依法核定其欠费所属期、险种及缴费基数。社保经办机构应将该核定结果送达给有关当事人后，再将数据传递给地税机关征收。如欠费所属期仅为2000年后的，原则上应由地税机关进行数据核定。当然，若投诉者直接投诉至社保经办机关并要求其核定的，社保经办机构亦可以核定，并将有关数据传递给地税机关征收。
2.关于核定权和查处权界定问题。全责征收后，地税机关具有社会保险费的核定权、追欠权，但是否具有对“未按规定申报应当缴纳的社会保险费数额（不申报、申报时瞒报工资总额或者职工人数）”的查处权，则存在争议。根据《社会保险法》第八十四条、《劳动保障监察条例》第二十七条和《社会保险费征缴暂行条例》第二十三条等规定，用人单位未办理社会保险登记、未按规定申报应当缴纳的社会保险费数额（不申报、申报时瞒报工资总额或者职工人数）的，由人力资源社会保障行政部门依法查处，有关程序依照劳动保障监察规定执行。广东省人力资源和社会保障厅、广东省地方税务局《贯彻实施社会保险法工作会议纪要》第七大点17小点肯定了这一点。广州市中级人民法院亦有案例确定对于用人单位未办理社会保险登记、未按规定申报应当缴纳的社会保险费数额的查处权主体为人资源和社会保障行政部门而非地税机关的原则。
因此，笔者建议地税机关对投诉形成或主动发现的地“未按规定申报应当缴纳的社会保险费数额”的案件，应依照前述广东省地税局的规定进行案件移送，不自行查处。
（四）追欠、查处环节风险防控
1.关于跨过2000年前后连续欠费的追欠主体确定问题。广东省全责征收办法仅以2000年作为划分追欠主体的时间节点，但对于持续性存在的欠费应如何追欠未作规定。实践中一般根据广东省地方税务局《征收社会保险费欠费管理暂行办法》的规定，由社保经办机构将欠费稽核情况传给地税机关，由地税机关统一征收。该处理方法符合全责征收政策的本意和精神。可能产生争议的是，对于该欠费究竟就应由何机关核定问题。笔者认为，如果欠费涉及地税征收前的情况且由社保经办机构稽核的，则应由社保经办机构核定欠费所属期、险种及缴费基数。笔者代理的广州某法院行政诉讼案件，已经涉及核定权及核定结果的准确性问题。
2.关于追诉时效问题。实践中，有参保单位认为，社会保险费追欠工作应适用《劳动保障监察条例》第二十条关于违法行为超过两年未被发现不再查处的规定。对于该种观点，广州市两级法院已通过案例基本确定，社会保险费的追缴工作属于义务人应履行的法定义务，并非违法处罚，因此不适用两年追诉时效规定。
3.关于滞纳金计算问题。上述《征收社会保险费欠费管理暂行办法》规定，“用人单位欠费之日在2011年7月1日前的，滞纳金分段处理。对于2011年7月1日以前的欠费，用人单位主动补缴或经责令按时补缴的，不应核定滞纳金；用人单位经地税机关责令改正，逾期仍不改正的，按照《社会保险费征缴暂行条例》第十三条，由地税机关按日加收千分之二的滞纳金。对于2011年7月1日以后用人单位的欠费，由地方税务机关按日加收万分之五滞纳金。”该规定较为明确的确定了滞纳金是否应收取，以及收取的比例。实践中，地税机关往往未对欠费单位的滞纳金进行分段计算，而统一按《社会保险法》规定的万分之五计算。笔者认为，虽然该比例较千分之二更轻，但基于行政权的公权性质，仍应严格按上述规定计算，否则容易产生纠纷。
4.关于欠费行政处罚问题。严格意义上说，我国《社会保险法》没有直接赋予地税机关在追欠时具有行政处罚的权务。《社会保险法》第八十六条规定，用人单位未在责令限期缴纳或补足社会保险费的，由有关行政部门处欠缴数额一倍以上三倍以下罚款。该规定未明确有关行政部门为何部门，但结合上述对欠费查处权的规定，地税机关行使处罚权的法律依据并不明确。实践中，地税机关的处理决定往往会加入行政处罚的表述，容易产生纠纷。
（五）行政文书风险防控
笔者认为，应在全国范围内，至少应在全省范围内确立地税全责征收模式下的全部法律文书格式，包括其所使用的名称和基本框架及语言表述。法律文书涉及相对人实际权益的，应在文书中明确告知相对人行政救济的诉权。虽然目前我国法律对于行政处罚以外的其他一般行政行为，没有强制性诉权告知要求。但根据2000年实施的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条之规定，若地税机关未在征缴文书中明确告知相对人诉权，将延长诉讼时效的起算点，使行政行为的效力长期处于不稳定状态。法律文书在表述所引用的法条时，除了引用法律的原则性规定外，对于所直接参照的规范性法律文件应明确引用和表述。在全责征收模式与《社会保险法》规定并不完全一致的情况下，更需要援引有关地方性法规、部门规章及规范性法律文件，而不单纯适用《社会保险法》的规定。
以上为笔者在办理具体行政诉讼案件过程中，根据有关案例对地税机关全责征收社会保险费的工作环节进行的小结，不足以涵盖行政诉讼风险防控的全部事项。行政诉讼风险的全面防控还要依赖于立法和政策方面地不断完善，还要依赖于行政机关依法行政理念地不断强化，还要依赖于审理法院对有关问题形成清晰、统一的裁判规则。唯有如此，才能确保地税机关在全责征收社会保险费行政权运行过程中，达到积极、主动、合法以及切实为民的社会效果。
实习编辑/雷彬
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