文/赵宁 山东康桥（青岛）律师事务所的实习律师

本文为作者向无讼阅读独家供稿，转载请标明作者和来源

（笔者注：本文为在单位内部培训“康桥大讲堂”上听了张颖清律师关于政府信息公开的讲课，之后根据他的讲课内容和自己的课下搜索整理了这个学习笔记）

一、政府信息概述

（一）政府信息的概念

第二条本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。

由上可知，政府信息具有三个要件。关键词分别为：“行政机关在履行职责过程中”“制作或者获取的”“以一定形式记录、保存”。

对外获取的信息也是政府信息。典型案例见“余穗珠诉海南省三亚市国土环境资源局案”。政府信息不仅包括行政机关制作的信息，同样包括行政机关从公民、法人或者其他组织获取的信息。行政机关在履行职责过程中获取的政府信息，符合公开条件的，应当予以公开。

不属于政府信息的情形：

1、与履行行政职责无关的信息。

2、行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息。

《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》中规定：“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”

典型案例见“张宏军诉江苏省如皋市物价局案”（内部管理信息）。行政机关单纯履行内部管理职责时所产生的信息属于内部管理信息。内部信息对行政机关内部存在约束力，对外部不产生直接约束力。当行政机关在行使行政管理职责过程中制作的信息会对行政相对人的权利义务产生影响时，这些信息即不属于内部管理信息，应当予以公布。

3、政府信息必须是以一定形式记录或保存，未记录的口头信息、逾期销毁的信息、预计产生的信息均不属于政府信息。

《山东省政府信息公开办法》第二条规定：“本办法所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以纸质、电磁介质以及其他载体形式予以记录、保存的信息。”

4、政府公报、报纸、杂志、书籍等公开出版物虽是政府信息的重要载体，但其本身却不是《政府信息公开条例》所指的政府信息。

（二）政府信息公开

政府信息公开，指行政机关依照法定程序，以法定形式公开与社会成员利益相关的信息，允许社会成员通过查询、阅览、复制、摘录、下载等方式予以充分利用的行为。

政府信息公开具有四个特征：

1、行政性。政府信息具有行政性，政府信息公开同样具有行政性。

2、权利性。注意是“权利”而非“权力”。政府信息公开是以公民获得政府信息的权利--而不是以行政权力--为基础的。政府是否应当公开信息，是否向民众提供信息，并不是政府的权力决定的，而是由民众的权利决定的，这种权利是民众所享有的宪法权利。

3、例外性。并不是所有的政府信息都是可以公开的，实际上，相当一部分政府信息是不可以公开的。政府所掌握的很多信息是具有“秘密”等级的，这是基于国家安全的需要，也是世界各国普遍的做法。

4、要以载体为依托。政府信息是无形的，必须通过一定的方式体现出来，这种特定的方式实质上就是一定的载体的表现形式。这些表现形式都离不开一定的载体。所以，政府信息公开要以载体为依托，离开载体，政府信息无法传递。载体的范围是多种多样的，既可以是纸张书面形式，也可以是电子形式等。

不予信息公开的范围：

1、不属于政府信息的。

2、涉及国家秘密的。

第十四条行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制，明确审查的程序和责任。

行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。

行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。

行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。

因此，涉及国家秘密的政府信息属于绝对不公开的范畴。当行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。

3、涉及商业秘密、个人隐私的。

第十四条经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。

第二十三条行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。

根据上述规定，涉及商业秘密、个人隐私的政府信息属于相对不公开的范畴。对于涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，权利人同意公开的，可以公开；权利人不同意公开，但行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以予以公开。

典型案例见“王宗利诉天津市和平区房地产管理局案”。在涉及商业秘密的政府信息的公开问题以及征求第三方意见程序的适用时，在政府信息公开实践中，行政机关经常会以申请的政府信息涉及商业秘密为理由不予公开，但有时会出现滥用。根据《反不正当竞争法》的规定，商业秘密是指不为公众知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。行政机关应当依此标准进行审查，而不应单纯以第三方是否同意公开作出决定。在申请公开的政府信息可能存在涉及第三方商业秘密的情形时，应当首先由行政机关在行政程序中作出判断（行政机关首次判断权）和界定。如果判断该信息属于商业秘密，则进行征求第三方意见的程序；如果不属于商业秘密，则即使第三方不同意也应当公开。

4、政府信息与申请人自身生产、生活、科研等特殊需要无关的。

在政府信息公开实践中该种情形容易引发争议，应当谨慎使用该理由拒绝申请人信息公开的申请。

5、行政机关在讨论、研究或者审查中的过程性信息。

典型案例见“姚新金、刘天水诉福建省永泰县国土资源局案”。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款规定：“……行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”过程性信息一般是指行政决定作出前行政机关内部或行政机关之间形成的研究、讨论、请示、汇报等信息，此类信息一律公开或过早公开，可能会妨害决策过程的完整性，妨害行政事务的有效处理。但过程性信息不应是绝对的例外，当决策、决定完成后，此前处于调查、讨论、处理中的信息即不再是过程性信息，如果公开的需要大于不公开的需要，就应当公开。对于过程性信息的公开申请应当辩证看待，在不同的阶段要有不同的处理决定。

6、需要汇总、加工或者重新制作的信息。

《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理：

（一）因申请内容不明确，行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为；

（二）要求行政机关提供政府公报、报纸、杂志、书籍等公开出版物，行政机关予以拒绝的；

（三）要求行政机关为其制作、搜集政府信息，或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工，行政机关予以拒绝的；

（四）行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理的。

上述规定第（三）项表明，对于公民、法人或者其他组织要求行政机关为其制作、搜集政府信息，或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工的要求，行政机关可以拒绝。行政机关向申请人提供的政府信息应当是现有的，行政机关并不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。

二、政府信息公开的方式

（一）主动公开

第九条行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：

（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；

（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的；

（三）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；

（四）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。

信息公开的广度与深度怎样控制，应与政府的能力和控制力相适应。也就是说，当把信息公布后，能否把局面控制得住，是否有能力解决。因此，县级以上各级人民政府及其部门、设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门、乡（镇）人民政府重点公开的政府信息并不尽然相同，各级政府各有其重点公开的内容。

（二）依申请公开

第十三条除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。

“三需”：自身生产、生活、科研等特殊需要

（三）主动公开和依申请公开的关系

政府信息公开的方式包括主动公开和依申请公开，两者相辅相成，互为补充。对于已经主动公开的政府信息，行政机关可以不重复公开，但应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径。典型案例见“如果爱婚姻服务有限公司诉中华人民共和国民政部案”。

三、政府信息公开的主体

第十七条行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。

简单说，按照“谁制作谁公开”、“谁保存谁公开”的原则和要求进行。

第三十六条法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动，适用本条例。

第三十七条教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。

由此，政府信息公开的主体有三类：一、制作或保存该政府信息的行政机关，二、法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，三、教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位。

同时要注意的是，政府信息公开的主体可能会存在两个或两个以上。某项政府信息应由甲行政机关公开，同时可以由乙行政机关公开，也即甲的公开并不排斥乙公开的可能性。

四、政府信息公开的形式

（一）主动公开的形式

第十五条行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。

第十六条各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。

行政机关可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，公开政府信息。

行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息。

由此，行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息。各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备。

（二）依申请公开的形式

第二十六条行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。

根据该条规定，依法能够公开的政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过“其他适当形式”予以提供。对于依法不能公开的政府信息，对于申请人的申请要答复，但不必要以申请人要求的形式进行。即答复是必需的，对任何申请都必须答复，但答复未必要以申请人要求的形式。

五、政府信息公开的程序

（一）主动公开的程序

第十八条属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。法律、法规对政府信息公开的期限另有规定的，从其规定。

（二）依申请公开的程序

依申请公开政府信息，包括申请和答复两个程序和步骤。

1、申请

第二十条公民、法人或者其他组织依照本条例第十三条规定向行政机关申请获取政府信息的，应当采用书面形式（包括数据电文形式）；采用书面形式确有困难的，申请人可以口头提出，由受理该申请的行政机关代为填写政府信息公开申请。

政府信息公开申请应当包括下列内容：

（一）申请人的姓名或者名称、联系方式；

（二）申请公开的政府信息的内容描述；

（三）申请公开的政府信息的形式要求。

向行政机关提出获取政府信息的申请，包括书面和口头两种形式。一般来说，公民、法人或者其他组织向行政机关申请获取政府信息的，应当采用书面形式（包括数据电文形式，即通过互联网登录政府门户网站，直接填写并递交电子版《政府信息公开申请表》交由电子政务办公室处理）；只有在采用书面形式确有困难时，申请人可以口头提出，由受理该申请的行政机关代为填写。

在政府信息公开申请中应当包括（一）申请人的姓名或者名称、联系方式；（二）申请公开的政府信息的内容描述；（三）申请公开的政府信息的形式要求。对于申请公开的政府信息的内容描述应尽可能的详尽具体，以有利于行政机关进行检索，给予完整有效的答复。

2、答复

（1）答复的形式

《政府信息公开条例》中对政府关于申请答复的形式没有详细规定，可以以口头、书面、电话、短信等多种方式予以答复。在实践中的答复形式一般为书面，目的是为可能发生的争议留存证据，证明存在答复程序。

（2）答复的期限

第二十四条行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。

行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。

申请公开的政府信息涉及第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第二款规定的期限内。

典型案例见“最高人民法院指导案例26号：李健雄诉广东省交通运输厅政府信息公开案”。该案例明确，公民、法人或者其他组织通过政府公众网络系统向行政机关提交政府信息公开申请的，如该网络系统未做例外说明，则系统确认申请提交成功的日期应当视为行政机关收到政府信息公开申请之日。行政机关对于该申请的内部处理流程，不能成为行政机关延期处理的理由，逾期作出答复的，应当确认为违法。

（3）答复的内容

第二十一条对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：

（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；

（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；

（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；

（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。

典型案例见“袁某诉青岛市国土资源和房屋管理局政府信息公开案”。相对于公权力来说，公民往往处于弱势地位，在政府信息公开方面的信息不对称尤其突出。为保障公民权利，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》确定了在政府信息公开案件中，一般情况下应当由行政机关负举证责任。行政机关主张申请人申请的信息不存在，应当对其是否尽到合理的检索义务负举证责任，而不能笼统地以情况说明的形式作出信息不存在的答复意见。该举证责任不是要证明申请公开的信息不存在，而是证明本机关已经尽到合理检索的义务。行政机关在未完成举证责任的情况下，应当承担败诉的不利后果。

编排/卢明亮

责编/张洁  微信号：zhengbeiqing0726