本文是《清华法律评论》微信公众平台推出的“跨区划法院的域外考察”专题的第一期，以期为我们对“中国法院的跨行政区划改革”的思考提供借鉴和参考。本期聚焦的是德国法院的“跨区域性”。

文/杜如益 毕业于中国政法大学中欧法学院；现为汉堡大学博士候选人、马克斯普朗克比较与国际私法研究所访学人员

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一、概况

相信在本届世界杯上小出风头的、幸运的德国，大家都不陌生。在这个幅员只有山东加上河南两省大小、人口却只有其中一省五分之四的联邦制国家，分为16个邦（Land），（8个面积较大的邦将自身分成数个行政区），又细化为295个县市（Kreis）和107个自由市（Kreisfreien Stadt），截止2014年5月25日，全国共有11116个乡镇（Gemeinde）。

“横看成岭侧成峰”，用这句诗来描述德国的法院系统倒是比较相宜。《德国基本法》§92-§96，规定了联邦法院在宪法事件、一般法律事件、行政、财务、劳工、社会法律事件、军事、工商业保护、公务员惩戒等多个方面的管辖权。从横的角度看，德国法院分为总领全局的宪法法院（《德国基本法》§92、§93），以及普通法院（OrdentlichenGerichtsbarkeit）、行政法院、财务法院、劳工法院和社会法院（《德国基本法》§95），而在这几个主要的法院之外，联邦层面还有联邦专利法院，在基层法院层面，也有些特殊的法院，如家庭法院（Familiengericht）、少年陪审法院（Jugendschöffengericht），当然，这只是德国法院比较常见的建制。对于公务员、法官和军人的职务行为还有各自特殊的初审法院，比如对于普通公务员则有公务员法院（Dienstgericht），联邦公务员（Bundesbeamt）有联邦风纪法院（Bundesdisziplinargericht），有趣的是后者的二审法院在联邦行政法院的风纪庭（Disziplinarsenate），这些算是国家意义上的法院；现实中还存在着一些非国家意义的法院（Nichtstaatliche Gerichte），比如处理宗教事务的教会法院（kirchliches Gericht）、处理私人事务的仲裁法院（private Schiedsgericht），虽然德国也存在较多在商事仲裁，但是值得注意的是德国学者将体育裁判也视作仲裁法院的一种类型，似与我国法律对仲裁庭的理解有些许差异。

 从纵的方面看，德国法院分为联邦级别的法院和各邦法院。联邦级别的法院一般只有一级，皆为联邦内处理相关事务的最高法院，分别是联邦宪法法院、联邦最高法院、联邦行政法院、联邦财务法院、联邦劳工法院、联邦社会法院、联邦宪法法院。各邦的法院，首先是各邦都有一个邦宪法法院，邦的普通法院一般有三级，分别是邦高等普通法院（Oberlandesgericht）、邦普通法院(Landgericht)、基层法院(Amtsgericht)；邦特别法院中劳工法院、行政法院、社会法院各有两级，其称谓如：邦行政法院（Landesverwaltungsgericht）、行政法院(Verwaltungsgericht)，余则类似不赘；邦财务法院只有一级，法院数量和案例均较少。

（二）事实：德国跨区域法院在何种程度发生？以何种形式存在？

1.联邦法院地理位置上分布比较分散

德国联邦法院只有一级，各法院在地理区域上散布在各邦，联邦宪法法院和联邦最高法院在卡尔斯鲁厄（Karlsruhe），联邦劳工法院在埃尔福特（Erfurt），联邦行政法院在柏林，联邦社会法院在卡瑟尔（Kassel），联邦财务法院在慕尼黑。有国内文献称德国宪法法院的设置是故意远离政治中心，以彰显其独立性。可惜笔者并未找到德文的原文论述，但是在关于卡尔斯鲁厄城的德文文献里，却找到了另一种解释：之所以选择卡尔斯鲁厄，是因为这里是曾巴登(Freistaats Baden)的首府，可惜在二战中受到重创，在这里选址是为了一定程度上修复其作为大都市的功能。而另有一本关于德国宪法法院的专著里述说其位置时，虽提及了政治问题，但是表述有别：虽然卡尔斯鲁厄城丧失了成为巴登符腾堡邦首府的机会，但是却赢得了“法治国家宪法庇护者”的永恒荣誉，如同德国民谚中所说，它成为了“仪式性的政治军火库”（rituelle Waffenarsenal der Politik），具有保护公民基本权利、对抗国家不法侵害的象征意义。似乎两种表述可以相互佐证，而对于故意远离政治之说，则并未过多着意。

2.各邦不同层级的法院地理设置比较灵活

（1）邦特别法院

从法院设置与行政中心保持一定距离而言，这一特色在各邦、在一定程度得到了维持。如文章开头所述，德国有8个大邦采取了行政区（Regierungsbezirk，有点像国内的地级市）、县市（Kreis）、乡镇（Gemeinde）三级的行政区划设置，其它五邦是县市（Kreis）、乡镇（Gemeinde）两级行政设置，此外的三市一般是将城市分为几个区。那么就邦特别法院与行政区划的关系来说，其法院是如何设置的呢？一个典型的例子是巴伐利亚邦，它是德国16个邦里土地面积最大的一个，而巴伐利亚邦被分为七个行政区，却有两个邦劳工法院，分别设在慕尼黑和纽伦堡，慕尼黑邦劳工法院的地域管辖是6个劳工法院的上诉，分别是奥格斯堡（Augsburg）、肯普滕（Kempten）、慕尼黑、帕骚、雷根斯堡（Regensburg）、罗森海姆（Rosenheim）；纽伦堡劳工法院的地域管辖是5个劳工法院及从属其的从属审判厅（Kammern）的上诉，具体是班贝格（Bamburg）、拜罗伊特（Bayreuth）、纽伦堡、威登（Weiden）、乌兹堡（Wüzburg）。从地理上看基本上将巴伐利亚邦一分为二，慕尼黑掌管南部，纽伦堡掌管北部。两个法院所在的城市基本处于南北巴伐利亚邦的地理中心，所以说设置上也基本遵循了近便的原则。这种一分为二的设置，算是跨行政区了。其他邦的专门法院的设置，也属大同小异。

（2）邦普通高等法院

同样以巴伐利亚邦为例，设在慕尼黑、纽伦堡和班贝格的三个邦高等普通法院，将该邦一分为三。也就是说，从行政区这一级的政府来看，巴伐利亚邦的这种高等法院设置也是跨行政区的。同样可资参考的是北莱茵威斯特法伦邦，该邦分为五个行政区，其邦高等普通法院也有三个，分别位于科隆、杜塞尔多夫和哈姆（Hamm），这样一来，行政区的界限也不得不被打破。

（3）邦普通法院(Landgerichte)与基层法院

鉴于这一部分的复杂性，笔者有意将其放到事实部分的最后来论述。在研究中发现以下趋势：

第一，并不是每一个行政单位都能有一个基层法院。从普通法院来说，邦普通法院的设置基本上也是与行政区不一致的。我们再以巴伐利亚邦为例，巴伐利亚邦七个行政区有22个邦普通法院，73个基层法院，对应71个县市（Landkreise）和25个独立市（Freien Städte）。从73个基层法院数量和106个行政单位数量的对比中，我们发现，并非每一个行政单位都对应一个法院，常会出现几个县市共用一个法院的情形，这一点与我国的法院建制似有不同。

第二，在确定邦普通法院所在地时，独立市的地位不一定比县市的地位优越。具体地说，上巴伐利亚行政区（Regierungsbezirk Oberbayer）是七个行政区里最南的一个，分为3个独立市、20县，但是却只对应6个邦普通法院，其中4个邦普通法院集中了16个县市。而每个邦普通法院管辖的基层法院的数量也不固定，邦普通法院也未必设置在独立市。比如罗森海姆（Rosenheim）是上巴伐利亚行政区的三个独立市之一，但该市只有一个基层法院，其上诉法院是附近的县市特豪堡（Traustein）邦普通法院，与其同一的上诉法院的基层法院还有上巴伐利亚行政区的特豪堡（ Traunstein）、因河畔米尔多夫（Mühldorf amInn）、阿尔确汀（Altötting）、贝希特斯加登（Berchtesgadener Land）四个县市；而独立市英戈尔施塔特（Ingostadt）则相反，邦普通法院设在独立市，受理该市的基层法院、多瑙河边的纽因堡（Neuburg an der Donau）、伊尔姆河畔普法芬霍芬（ Pfaffenhofenan der Ilm）两个县市的基层法院的上诉；与前两者的处理方式不同，慕尼黑则有两个邦普通法院，一个受理慕尼黑市基层法院（Amtgericht Müchen）的案件上诉，称慕尼黑邦普通第一法院，一个受理达豪（Dachau）、爱波斯堡（Ebersberg）、米斯巴赫（ Miesbach）、 斯达恩堡（ Starnberg） 等八个基层法院及其附属法庭的案件，称慕尼黑邦普通第二法院。其处理手法可以说纷繁负杂、灵活多样了。

第三，邦普通法院设置从地理上呈现就近分布趋势，跨县市和跨行政成为一种常态。如上所述，从县市一级来看，邦普通法院大部分是跨县市，因为22个邦普通法院要受理73个基层法院的上诉。另一方面，许多县市内部没有自己的基层法院，所以也会出现数个县市共享一个基层法院的情况，这样，基层法院也存在跨区域的情况了。而跨区域的情况实际上远远不只如此，不妨看看下面的例子。我们刚刚谈到上巴伐利亚行政区对应6个邦普通法院，已经结合三个独立市介绍了4个，另外还有位于下巴伐利亚行政区的兰茨胡特自由市（Landshut）的邦普通法院，受理来自上巴伐利亚行政区的埃尔丁（Erding）和 弗莱辛（Freising）基层法院的上诉，以及来自下巴伐利亚本行政区的埃根费尔登（Eggenfelden）、丁戈尔芬-兰道县（Dingolfing-Landau）以及本自由市基层法院的上诉。另一个在施瓦本（Schwaben）行政区的奥格斯堡（Augsburg）的邦普通法院，是来自上巴伐利亚行政区的莱希河畔兰茨贝格（Landsbergam Lech），与施瓦布行政区的纳德林根（N？rdlingen）、艾夏（Aichach）等四个基层法院的共同上诉法院。这样一来，上巴伐利亚行政区的一些基层法院不得不去临近的、下巴伐利亚行政区和施瓦本行政区的邦普通法院去上诉。由此可见，即使在邦普通法院的层面上也存在跨行政区设置的情形。而且，从地理上看，这些处于行政区边缘的县市，去临近行政区的邦普通法院上诉确实更为便利。

（5）一些个例和整体的数据

  上面谈了一些趋势，索性其中似乎还是有些规律可循的。但是与德国人的法典的精致化的程度不同，即使从邦一级的法院设置来说，也有些情况让我们难以理解。比如，1990年两德统一，而北部的石荷邦2008年才有自己的宪法法院，所以在此以前，德国介绍法院系统的著作都是说德国有15个邦宪法法院。再比如，原则上各邦都有自己的劳工法院，但是柏林和勃兰登堡邦合用一个劳工法院。例子中巴伐利亚州出现了各自形式的跨行政区划设置法院，似乎在法院与行政区保持一定距离方面堪称典范，但是其邦行政法庭（Bayerischer Verwaltungsgerichtshof），两个邦普通法院，邦高等普通法院、邦劳工法院、邦社会法院、邦财务法院都有一个设在慕尼黑，又给人一种非常集中的感觉。

举几组数字似乎更有说服力，截止到2014年4月2日，德国16个邦，却有24个邦高等普通法院，18个邦劳工法院，14个邦社会法院（因为柏林和勃兰登堡邦共用、不莱梅和下萨克森邦共用），15个邦劳工法院，15个邦行政法院（柏林和勃兰登堡邦共用），18个财务法院（巴伐利亚邦2个、北莱茵威斯特法伦邦3个，柏林与勃兰登堡邦共用）。这些法院下属，又有115个邦普通法院，650个基层法院，111个劳工法院，68个社会法院，51个行政法院。这些数字，与邦的数量、行政区的数量、县市的数量都不相同。面对复杂的法院分布，笔者请教一些德国本土的博士、学者，一般在其熟悉的几个邦之外，也无尽述其详。其实，德国的法院系统与其说是混乱无序，不如说是灵活多样。恰恰体现了其去集中化(decentralised)和联邦主义（Föderalismus）的特点。 

（三）原因：法院与行政区划的地理设置是否为了推进民主与司法独立？

1.法院选址的历史追问

记得去年回国时，在飞机上遇到一位来自内蒙古的法官，攀谈起来知道，他们一行十几人参观了德国几个邦的不同级别和性质的法院，虽然语言不通要靠翻译，但是也算大开眼界。他给我印象比较深的一句话是：“参观这些法院相当于环德国旅行了，要是在国内，基本就是在几个省会城市打转。”是啊，德国的法院设置如此分散，让人觉得一定是民主制度使然吧，然后如法炮制，民主和司法独立岂不指日可待？

但是，不只一位德国学者认为，德国法院的这种现状更多来源于历史因素。

一方面，有些法院有着很悠久的历史，而从德国统一以来，虽然国家政府几经更迭，许多原有的法院地址却得到的沿袭。比如下萨克森邦的布伦瑞克基层法院（Amtsgericht Braunschweig），就是基于1877年《德国法院组织法》和1879年《布伦瑞克法院组织法施行法》（BraunschweigischesGesetz zur Ausführung desGerichtsverfassungsgesetzes）而建立的，这样一个法院可以满足当地人民的司法需要，所以一直维持下来。而更有甚者，如坐落在哈姆市的邦普通高等法院竟然将历史追溯到1817年，当时德意志还是松散的邦联。试想，即使我们把各个法院的正式历史定格在1877年左右，当时的德意志帝国虽然完成了统一，并有贤相俾斯麦推行改革，但是距离民主还是有些距离的，如果说这样的设置是出于推进民主的考虑，是不是有强加古人之嫌？当然，现实中也常常发生法院的新设与撤销，所以说，绝对的唯历史论也是站不住脚的，但是宏观的、整体的法院分布版图却有浓重的历史渊源。

另一方面，如果说去集中化、远离政治中心有利于推进民主的话，可以考虑的例子是，柏林和勃兰登堡邦邦行政法院、邦社会法院、邦财务法院的合并，从节约资费的角度当然好，但是真的就推进了民主吗？反过来说，合并以前就不民主吗？而1906年位于北莱茵威斯特法伦邦杜塞尔多夫市的邦高等普通法院从无到有，孤峰突起，与科隆和哈姆的两个邦高等普通法院成鼎立之势，当时一战在即，举国莫不厉兵秣马、枕戈待战，恐怕也不是单纯从民主的角度考虑吧？

再次，德国的司法独立，更注重的是法官个人的独立，其所谓的制度保障，也是从法官的工资、任职方面考虑的（《德国基本法》§97）。这一点与国内法院不同，我们的法院是集体负责制，强调法院独立而不是法官个人的独立，相反，法官个人要服从党的领导，服从政法委的决定，接受人民代表大会和人民群众的监督。所以，用地理位置来机械地证成德国的民主和司法独立，以作为中国改革的注脚。虽然初衷可能是好的，但似乎有点水土不服。一位好心的德国本土博士给我举了一个比较极端的例子，石荷邦的邦宪法法院、邦社会法院、邦行政法院以及石勒苏益格市的行政法院，都坐落在石勒苏益格市（Schleswig）的一栋大楼里，而这栋大楼的对面是石荷邦的邦高等普通法院。这样来说，是不是太集中、太不利于民主了呢？

2. 德国司法体系的精神内核：宪法第二十条和第九十七条

（1）与法院体系“隔海相望”的第二十条

从参阅的一些文献和与德国学者的交流中，笔者发现法院的地理位置，在他们眼中更像是外形，而其实主导德国司法的更有其灵魂内核。概而言之，民主原则、法治国原则、社会国原则、联邦国原则，构成了德国司法的宏观背景，为介绍德国司法体系所必谈。也就是德国宪法第20条所规定的内容。但是，有趣的是，这些奠定德国国体的原则，实务上却未曾直接服务于具体的法院机构设置、法院的选址和日常运作。甚至有些判决直接提出不可直接适用这些原则于法院机关。这可能也是司法中比较忌讳的情形：“向一般条款逃遁”。

虽然《宪法典评注》的版本有所不同，但是对于第二十条，动辄就是洋洋洒洒几十页的讨论。如果一一详述，本文的篇幅恐难胜任，从笔者的理解，并依照服务本文的目的来看，不妨注意以下几点：

第一，第20条意义上的民主，主要包括保障政治程序的资源和平等，多数决，保护少数，普遍、非直接、自由、平等、秘密的选举制度，选民代表任期，议会机关的合法性。这既可以强化：作为通过法院选址促进民主的考虑是对德国人的一种强加，同时也可以解释，在充分民主的情况下，尤其是地方法院的设置，既有历史性，又不失灵活。而后者表现在因为各地需要而发生的变更。

第二，法治国原则，显然可以包罗万象，用来泛化解释一切相关的制度。然而，德国的学界和实务判例，倾向于从对公民法律救济（Eröffnung des Rechtswegs）的角度去解释，强调司法的可及性、便民性、经济可承受性，从而让人们得以享有平等的法律保护（Rechtsschutzgleichheit）。有效的救济要求适用法律和做出法律判断的准确性，并应在合理时间内做出。而对于本文关心的法院，判决更倾向于求诸宪法第96条第二款，而非本条所关切。

第三，社会国主要针对保护弱者和对所有人以人道主义对待，国家要积极给付。1949年以来的古典意义专注于工作、培训、社会保险、住房，而两德统一后渐趋徒然（ergebnislos）。

第四，联邦国原则主要强调德国的国家形式，是一种有别于单一制（Einheitsstaat）国家、有别于邦联（Staatenbund）的国家形式。其更强调一种“合作互助式的联邦”（kooperativerFöderalismus）。其宪法内部结构一是要在保障联邦的多样性的同时，保障联邦国家的统一。对于间接效应，评注喜欢选取联邦的国家性与邦的关系和对联邦的忠诚两个角度讨论。

笔者以为，这些原则对法院有着某种意义的精神指引。尤其是在这样一种环境和氛围下，法官独立才更加有可能。

（2）注重法官独立的第九十七条

对于法官独立，一般从物质（sachliche）和人事(persönliche)两个角度去探讨。从物质上来说，法官只服从于法律，法官要独立于立法机关、行政机关、社会影响，同时要独立于司法机构。前两者比较容易理解，后者有些困难。法官独立于司法机构，基本包括三个方面，一是要独立于上级的压力，二是要独立于关联机构（Bindungsinstitut）的影响，即使对相近案件，也可以保持自己不同的见解，并提出理由，三是要独立于同一审判庭的同事。当然，法官的越权行为还是会受到追究。值得一提的是，德国的审判庭的主席，是程序性的，在裁判中其意见的价值与其它法官等同。从人事上，或者说机构上的独立，基本包括以下几个方面：部分法官的终身制（Endgültige Anstllung）；法官的人事调动由法官代表团（Richter auf Abordnung）提出，该诸事宜不由法官机关（Richteramt）决定。

（四）收束与反思

德国法院系统的特色在于专门法院与普通法院平行，各邦法院建制与联邦法院因需建制、各得其所。对于我们关注的法院的跨区域设置问题上，德国联邦法院布局分散；各邦普通法院和专门法院在邦一级、行政区一级、县市一级均存在跨行政区划设置的现象。但是对德国法院的选址，历史因素无疑占主导，而民主和司法独立并非其主要考虑因素。无论是意在师夷长技、还是强调中体西用，我们都无法将他国的制度与其价值理念割裂开来。从德国法院的本身来说，法官个人独立无疑构成其司法独立的核心，“法官只服从于法律”，这种略带极端化的趋势，以及法官团体自治，无疑对提高德国司法的质量，起到了重大的作用。

笔者通过研究中对多个地区法院设置的观察，虽然未能找到文献中的直接描述，却发现人口分布与法院数量存在一定的正相关，想来人口也会经济发展、诉讼量存在一定的正相关，这样更能说明“因需设立”法院的重要性。德国虽然不是社会主义国家，却在法院设立中体现了马克思主义的因地制宜的原则。其邦各级法院的设置的特色不在于跨区域，而在于近便和因地制宜，不惜跨过县市、跨过行政区、甚至跨邦设置去实现便利诉讼、节约经费、提高法院效率的功能。我国对一县一法院的建制是否也可以考虑一些，东部地区的法官常常诟病西部地区的法官工作量是其几十分之一，而西部的法官常常喜欢调侃鼓浪屿基层法院的法官常年听雨，笔者以为，是否僵化地执行一县一法院，却是我们应该思考的，当然中国的领土面积数倍与德国，要想百无一失谈何容易，但是这也给国家的管理者提出了更高的挑战，即使没有德国作为佐证，如果“一县一法院”在现实中显得僵化，我们就不能更改吗？

另外，在研究中让笔者感动的是，每个法院都会追溯自己的历史，如果自己没有很久远的历史，就写法院建筑的历史。这种追古思今之情，对于一个只有两百多年历史的统一德国来说，似乎弥足珍贵。其实，德国法院设立中的尊重传统、灵活机动、便民救济都给人以很深的印象。德国也有改革，也有法院的裁撤新增，却是渐渐地、有序地进行，不是通过改革来否定历史，不是通过制度来整齐划一，不是通过目标来强迫群众，实际上值得每一个建议者和决策者去深思。我觉得因为社会制度、国家形式、历史背景的多方面差异，德国法院模式直接照搬到中国的可能性不大，但是我们可以期许的，或许是司法独立的理念，是法院设立时尊重传统、灵活机动、便民救济的思考方式，是一种跨越亚欧大陆的神似。

（本文之写作，虽然篇幅不长，却也破费了一番功夫去寻找资料，一则因为笔者在德国时日尚浅，对许多文献尚不熟练，一则因为本文讨论之话题，在德国基本作为既定事实，也并不热门，所以直接讨论的文献比较少，而且有的相关著作从1999年以后就没有再版。因其在德国并非显学，汉堡大学图书馆收录的《法院组织法评注》（GVG Kommentar）也只找到一种，相比公法领域的《刑法评注》、《基本法评注》、《行政法评注》的种类、数量，都相去甚远。）

实习编辑/王林