文/王璐

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2010年美国墨西哥湾深海地平线爆炸溢油事故造成11人死亡，钻井平台完全沉没，沉没的钻井平台每天漏油达到大约5000桶，给墨西哥湾的生态环境造成了巨大的损失。

2013年山东青岛11·22中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故成62人死亡、136人受伤，直接经济损失75172万元。

每一次事故的发生都提醒我们，石油天然气生产经营活动存在着巨大的安全和环境风险。石油天然气企业一旦发生安全或环境事故，其造成的人身财产损失、环境损害都是难以估量，无法挽回的。

我国对石油天然气企业实施安全生产许可证制度，没有取得安全生产许可证的石油天然气企业，不得从事相关的生产经营活动。在讨论石油天然气企业的安全生产证制度之前，笔者将简要介绍一下我国安全生产许可证制度的概况和背景。

我国的安全许可证制度始于2004年1月31日公布执行的《安全生产许可证条例》（分别于2013年7月8日和2014年7月29日第一次和第二次修订），该条例第二条规定国家对矿山企业、建筑施工企业和危险化学品、烟花爆竹、民用爆破器材生产企业实施安全生产许可证制度。

安全生产许可证制度的上位法依据为《中华人民共和国安全生产法（2002年通过，2014年8月31日第二次修正）》第十七条：生产经营单位应当具备本法和有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件；不具备安全生产条件的，不得从事生产经营活动。

根据《安全生产许可证条例》第二条第二款的规定：企业未取得安全生产许可证，不得从事生产活动。可见，安全生产许可证是矿山企业、建筑施工企业和危险化学品、烟花爆竹、民用爆破器材生产企业具备安全生产条件的证明，也是企业合法经营的一个必要条件。

石油天然气企业属于非煤矿矿山企业，因此，应当按照《安全生产许可证条例》以及《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》（以下简称“该实施办法”）取得安全生产许可证。该实施办法于2009年6月8日国家安全监管总局令第20号公布，于2015年5月26日经国家安全监管总局令第78号修正。该实施办法中石油天然气企业是指从事石油和天然气勘探、开发生产、储运的单位，包括从事石油天然气勘探、钻采的企业。

下面介绍该实施办法中石油天然气企业的安全生产许可证制度以及需要注意的事项。

一、安全生产许可证的颁发机关

海洋石油天然气企业的安全生产许可证由国家安全生产监督管理总局颁发。国家安全生产监督管理总局下设海洋石油作业安全办公室，具体的安全许可证颁发工作由海洋石油作业安全办公室负责。

陆上石油天然气企业则与其他非煤矿矿山企业的规定一致，由省级安全生产监督管理部门颁发安全生产许可证，但省级安全生产监督管理部门可以委托设区的市级安全生产监督管理部门实施颁发工作。但中央管理企业所属非煤矿矿山的安全生产许可证颁发管理工作不得委托实施，只能由省级安全生产监督管理部门颁发。

 

二、颁发安全生产许可证的条件

石油天然气企业与其他非煤矿矿山企业取得安全生产许可证所应具备的安全生产条件并无不同，但应注意两点该实施办法修正后的两点变化，第一，企业只需要依照国家有关规定足额提取安全生产费用，不再要求缴纳并专户存储安全生产风险抵押金；第二，安全设施验收由企业自行组织，不再由安全生产监督管理部门组织，这是落实《安全生产法》中“强化和落实生产经营单位的主体责任”的重要表现。生产经营企业通过自行组织安全设施的竣工验收，对自身的安全生产条件负起最主要的责任。

相应地，在申请安全生产许可证时，企业应当提交安全设施验收合格的书面报告。海洋石油天然气企业还应当提供涉及人身安全、危险性较大的海洋石油开采特种设备由具备相应资质的检测检验机构出具合格的检测检验报告，并取得安全使用证或者安全标志。但目前在实践层面存在的问题是，国家安全生产监督管理总局并未公布《海洋石油开采特种设备名录》，因此，在执行该实施办法时没有现成的规则，只能碰到具体事务时与相关行政主管部门沟通。

三、安全生产许可证的颁发层级

根据该实施办法，非煤矿矿山企业的安全生产许可证的颁发原则为企业申请、两级发证、属地监管。石油天然气企业的颁发层级与我国石油天然气企业的产业发展现状有关。我国的石油天然气企业多为国有大型企业，存在分公司、子公司、生产作业单位等多个层级，因此，该实施办法中的安全生产许可证颁发层级也基本参照了国有大型企业的层级管理现状，同时兼顾了地方企业以及民营企业的现状。具体情形如下：

1、对于中央管理的陆上石油天然气企业实行两级发证：向企业总部直接管理的分公司、子公司以及下一级与油气勘探、开发生产、储运直接相关的生产作业单位分别颁发安全生产许可证。

2、对设有分公司、子公司的地方石油天然气企业，实行两级发证，向企业总部及其分公司、子公司颁发安全生产许可证。

3、对于其他陆上石油天然气企业，实行一级发证，向具有法人资格的企业颁发安全生产许可证。

4、对海洋石油天然气企业，实行三级发证，向企业及其直接管理的分公司、子公司以及下一级与油气开发生产直接相关的生产作业单位、独立生产系统分别颁发安全生产许可证。

5、对其他海洋石油天然气企业，实行一级发证，向具有法人资格的企业颁发安全生产许可证。

四、取得安全生产许可证后的日常监督检查

国家安全生产监督管理总局负责取得安全生产许可证的中央管理的非煤矿矿山企业总部和海洋石油天然气企业的日常监督检查。换言之，海洋石油天然气企业以及中央管理的陆上石油天然气企业总部的日常监督检查由国家安全生产监督管理总局负责。

其他陆上石油天然气企业取证后的日常监督检查则由县级以上地方人民政府安全生产监督管理部门负责，包括中央管理的陆上石油天然气企业的子公司、分公司以及生产作业单位；地方石油天然气企业的总部及其分公司、子公司；其他陆上石油天然气企业。

这里提醒读者注意的是，该实施办法规定的中央管理的非煤矿矿山企业安全生产许可证颁发层级是两级（参见该实施办法第四条和第十八条），并未提及中央管理的非煤矿矿山企业总部需要取得安全生产许可证，但在该实施办法第三十三条规定取证后的日常监督检查时却提及中央管理的非煤矿矿山企业总部需要接受国家安全生产监督管理总局的日常监督管理，存在上下文的矛盾。在实践中，中央管理的非煤矿矿山企业总部在取证问题上应当与行政监管机关厘清具体实施办法。

五、安全生产许可证的有效期和延期

石油天然气企业的安全生产许可证有效期和通常的一样也是三年。安全生产许可证有效期满后需要延期的，可以申请办理延期手续，将原安全生产许可证颁发管理机构审查合格后，可延期三年。

根据该实施办法第十九条的规定，石油天然气独立生产系统和作业单位在申请办理延期手续时，还应当提交由具备相应资质的中介服务机构出具的合格的安全现状评价报告。石油天然气企业的其他层级申请办理延期手续时，不需要提交安全现状评价报告。

对于安全绩效优秀的非煤矿矿山企业，该实施办法第二十条也规定了免予审查办理延期手续的四条筛选条件，其中硬性条件有两个：第一，取得安全生产许可证后，加强日常安全生产管理，未降低安全生产条件，并达到安全标准化等级二级以上的；第二，未发生死亡事故的。但免予审查办理延期手续并非满足四个筛选条件即可达成，还需要原安全生产许可证颁发管理机关同意。因此，实践中免予审查办理延期手续的制度是否可以落地，还依赖原安全生产许可证颁发管理机关的裁量。

六、撤销、吊销、注销安全生产许可证的情形

该实施办法第三十条、第四十一条，第三十一条分别规定了撤销、吊销以及注销安全生产许可证的若干情形，应当引起石油天然气企业的注意。

同时，笔者在这里再次提醒，安全生产许可证是企业合法经营的重要法律文件，其正副本具有同等法律效力，不得转让、冒用、买卖、出租、出借或者使用伪造的安全生产许可证。

 

以上是笔者对石油天然气企业安全生产许可证制度的总结。法律的生命在于经验，而非逻辑。只有在实践中不断应用法律解决现实的问题，法律才获得了生命，而不仅仅存在于纸面上。安全生产许可证制度在过去的二十年当中经过了时间和实践的检验，成为了安全生产监督管理部门管理高风险行业的一种重要的行政管理手段。在未来，如何驱动企业在安全生产方面的内生动力，而不仅仅是依赖行政监管，这仍是需要我们思考和解决的问题。

 

实习编辑/王林

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