文/吴娟萍 北京德恒律师事务所  

财政部日前发布的《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预(2017)87号，以下简称“87号文”）引发热议。87号文是继财政部在2017年度发布的多份针对地方政府融资的文件之后，从政府购买服务的角度规范地方政府融资的政策性文件。其中，有关政府购买服务的负面清单制度最为业界人员关注，确立了政府购买服务的内容边界。而先预算后采购行为以及信息公开的规定，则确立了政府购买服务的程序边界。现结合《中华人民共和国政府采购法》、《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）之相关规定，解读如下，供各位参考：

一、政府购买服务的基本要求

《中华人民共和国政府采购法》第二条规定，本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。该条规定以排除法确定了政府采购服务的内容边界。

《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》规定，政府向社会力量购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，突出公共性和公益性。其中，要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度的为教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域。适合社会力量承担的非基本公共服务领域，要更多更好地发挥社会力量的作用，可以通过委托、承包、采购等方式交给社会力量承担。而对应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的公共服务，以及不属于政府职责范围的服务项目，政府不得向社会力量购买。

从上述规定来看，有关政府采购服务的基本要求包括：

1.属于政府职责范围内的公共服务领域事项；

2.具有公共性与公益性，适合采取市场化方式，适合由社会力量承担；

3.非工程与物资采购。

二、政府采购服务的白名单——政府购买服务指导性目录

2015年1月1日起施行的《财政部政府购买服务管理办法（暂行）》规定，各级财政部门负责制定本级政府购买服务指导性目录，确定政府购买服务的种类、性质和内容。纳入指导性目录的服务事项，应当实施购买服务。因此，政府购买服务指导性目录具有一定的约束力。87号文强调增强指导性目录的约束力，对暂时未纳入指导性目录又确需购买的服务事项，应当报财政部门审核备案后调整实施。

《财政部政府购买服务管理办法（暂行）》之规定，政府购买服务指导性目录一般包括六大类：

（一）基本公共服务。公共教育、劳动就业、人才服务、社会保险、社会救助、养老服务、儿童福利服务、残疾人服务、优抚安置、医疗卫生、人口和计划生育、住房保障、公共文化、公共体育、公共安全、公共交通运输、三农服务、环境治理、城市维护等领域适宜由社会力量承担的服务事项。

（二）社会管理性服务。社区建设、社会组织建设与管理、社会工作服务、法律援助、扶贫济困、防灾救灾、人民调解、社区矫正、流动人口管理、安置帮教、志愿服务运营管理、公共公益宣传等领域适宜由社会力量承担的服务事项。

（三）行业管理与协调性服务。行业职业资格和水平测试管理、行业规范、行业投诉等领域适宜由社会力量承担的服务事项。

（四）技术性服务。科研和技术推广、行业规划、行业调查、行业统计分析、检验检疫检测、监测服务、会计审计服务等领域适宜由社会力量承担的服务事项。

（五）政府履职所需辅助性事项。法律服务、课题研究、政策（立法）调研草拟论证、战略和政策研究、综合性规划编制、标准评价指标制定、社会调查、会议经贸活动和展览服务、监督检查、评估、绩效评价、工程服务、项目评审、财务审计、咨询、技术业务培训、信息化建设与管理、后勤管理等领域中适宜由社会力量承担的服务事项。

（六）其他适宜由社会力量承担的服务事项。

从各省公开的资料来看，《政府购买服务指导性目录》基本都是将上述六大类主要内容，细化至三级目录中。

三、政府购买服务的负面名单

87号文规定的不得列入政府采购内容的项目如下表所示：

 

序号	类别	内容
1	货物	原材料、燃料、设备、产品等货物
2	建设工程	建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程 不仅指建设工程本身，也不得将建设工程与服务打包后作为采购内容
		储备土地前期开发
		农田水利建设
3	基础设施建设	铁路、公路、机场、通讯、水电煤气
		教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设
4	融资行为	金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为
5	平台企业融资	以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资

上述负面清单中，有两处引发市场关注：一是87号文是继财政部、发展改革委、人民银行、银监会联合发布的《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预[2012]463号）之后，将融资租赁等非金融机构融资纳入地方政府融资监管的文件。463号文规定，符合条件的融资平台公司因承担公共租赁住房、公路等公益性项目建设举借需要财政性资金偿还的债务，除法律和国务院另有规定外，不得向非金融机构和个人借款，不得通过金融机构中的财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司等直接或间接融资。二是将明确禁止融资租赁等非金融机构的融资。这是继财政部在今年年初针对黔江区教委与上海爱建融资租赁有限公司签订的两个《回租租赁合同》实现融资1.2亿发出了问责文件后的再一警示。

四、可能落入负面清单但在国务院发布的相关规定中已明确适用的事项

在87号文发布之前，国务院发布的《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》、《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》等文件中，已经明确列入政府购买服务的事项，从表面来看，可能会落入负面清单，87号文是否影响前述规定的继续执行？对此，我们认为：虽然87号文中规定“党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行”，但前述规定并未作为“二、严格按照规定范围实施政府购买服务”的除外事项，而是列示在“三、严格规范政府购买服务预算管理”部分，从文义解释的角度来看，尚不能得出87号文已明确豁免现有规定的结论。

但是，87号文毕竟是财政部发的，而前述规定是国务院发布的，从法律位阶的角度来看，87号文并不足以否定国务院的相关规定，所以，我们认为国务院规定的下表列示事项仍可作为政府购买服务的事项。

 

序号	文件名称	相关内容
1	《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》国发[2015]37号，2015.06.25发布	创新融资体制机制，推动政府购买棚改服务；承接棚改任务及纳入各地区配套建设计划的项目实施主体，可依据政府购买棚改服务协议、特许经营协议等政府与社会资本合作合同进行市场化融资，开发银行等银行业金融机构据此对符合条件的实施主体发放贷款。
序号	文件名称	相关内容
2	《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》国办发[2015]61号，2015.08.03发布	城市人民政府要在年度预算和建设计划中优先安排地下综合管廊项目，并纳入地方政府采购范围。积极开展特许经营权、收费权和购买服务协议预期收益等担保创新类贷款业务，加大对地下综合管廊项目的支持力度。
3	《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》国发[2015]54号，2015.09.23发布	引导公益类国有企业规范开展混合所有制改革。在水电气热、公共交通、公共设施等提供公共产品和服务的行业和领域，根据不同业务特点，加强分类指导，推进具备条件的企业实现投资主体多元化。通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。
4	《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》国办发[2015]75号，2015.10.11发布	积极开展购买服务协议预期收益等担保创新类贷款业务，加大对海绵城市建设项目的资金支持力度。

五、严格操作与信息公开程序

87号文除规定了政府购买服务的内容边界之外，还从程序上提出如下要求：

（一）先预算、后购买，且服务内容与预算事项、期限相匹配

针对实践中先实施政府采购，而后由政府承诺将之纳入政府预算的“逆程序”行为， 87号文明确要求：

1.先有预算，后购买服务——不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据，而应该先有预算，后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑。

2.期限匹配——政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内。购买主体签订购买服务合同，应当确认涉及的财政支出已在年度预算和中期财政规划中安排。

依据《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3号），中期财政规划按照三年滚动方式编制，第一年规划约束对应年度预算，后两年规划指引对应年度预算。年度预算执行结束后，对后两年规划及时进行调整，再添加一个年度规划，形成新一轮中期财政规划。同时，强化约束机制。凡是涉及财政政策和资金支持的部门、行业规划，都要与中期财政规划相衔接。强化中期财政规划对年度预算编制的约束，年度预算编制必须在中期财政规划框架下进行。据此来看，期限超过三年的服务事项将难以作为政府购买服务的事项。显然其中的精神与财政部今年发布的财预1-6号文针对地方政府违规融资问责一致，其中针对内蒙古交通运输厅与内蒙古高等级公路建设开发有限责任公司签订“委托代建购买服务协议”中，该协议约定于建设期后第1年至第17年或者18年通过购买服务资金支付项目建设资金，支持内蒙古高等级公路建设开发有限责任公司作为承贷主体，向农业发展银行贷款105.5亿元，资金使用和项目实施主体均为各盟市旗县交通局。

3.事项匹配——购买主体应当按照批准的预算执行，从部门预算经费或经批准的专项资金等既有年度预算中统筹安排购买服务资金。

（二）做好信息公开

87号文强调从如下方面加强信息公开：

1.年度预算中的公开政府购买服务总金额以及项目预算信息公开。各地应当将年度预算中政府购买服务总金额、纳入中期财政规划的政府购买服务总金额以及政府购买服务项目有关预算信息，按规定及时向社会公开，提高预算透明度。

2.单次项目信息公开。购买主体应当依法在中国政府采购网及其地方分网及时公开政府购买服务项目相关信息，包括政府购买服务内容、购买方式、承接主体、合同金额、分年财政资金安排、合同期限、绩效评价等，确保政府购买服务项目信息真实准确，可查询、可追溯。

最后，诚如87号文之开宗明义，该文件系为规范政府购买服务管理，制止地方政府违法违规举债融资行为，防范与化解财政金融风险而发布。日前国际评级机构穆迪因基于对我国政府债务的观点和判断而将我国的主权信用评级由Aa3下调至A1，亦可见我国政府债务的防范与化解压力。笔者因此期待能从解读规范的角度，促进业界对政府融资边界的正确认知。

 

 

编排/王淼

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