一、未登记建筑认定相关规定现状

纵观未登记建筑认定相关规定，以较为原则、缺少操作性规定为突出特点。以《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》及《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》为例，相关内容包括：“……市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。……”；“……对未经权属登记的房屋，房屋征收部门应当提请市、县级人民政府组织有关部门依法进行认定和处理。……”；“市或者区（市）人民政府应当组织国土资源、房管、建设、规划、城管执法、监察、财政、审计等有关部门，依法对拟征收房屋范围内未经登记和权属、用途不清的房屋进行调查、认定和处理。具体办法由市人民政府制定。”不难发现，相关规定包含的要点主要有三：首先，应当由市或县、区（市）人民政府组织；其次，认定的主体包括多个政府职能部门；最后，结合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第六条关于住建部门、财政、国土资源、发展改革等对房屋征收与补偿实施工作指导的相关规定，以及收房、放款、销证等工作需要，组织国土资源、房管、建设、规划、城管执法、监察、法制、财政、审计、征收、街道等部门进行认定。但是，相关部门应采取何种程序认定、如何确保认定程序和结果的合法性、如何利用认定结果进行征收和补偿等关键内容缺少相关规定。这种现实情况一方面给征收法律服务团队草拟认定方案带来极大挑战，另一方面却也给律师施展才能创造了空间。

二、律师工作要点

律师在未登记建筑认定会议召开前，应搜集相关资料，进行依据、证据及数据等方面的分析，并制作上会汇报材料，主要包括以下几个方面：

第一，审核未登记建筑有关的证据材料，制作分类汇报材料。

未登记建筑主要有以下几种情形：一、有土地使用权证但无房屋所有权证的；二、有土地使用权证且有房屋所有权证，但房屋所有权证存在一定问题的；三、无土地使用权证且无房屋所有权证，但有相关部门的批文或施工证照的；四、无土地使用权证、无房屋所有权证且无批文，但有户口、门牌的；五、无土地使用权证、无房产所有权证、无批文且无户口、门牌的。另外，实践中还存在着一些有单位证明、图纸等相关材料的未登记建筑。

第二，根据分类情况搜集制作证据材料。律师应协助征收部门、街道办、社区做好调查摸底工作，尤其要注意在调查摸底中搜集制作证据，用于未登记建筑认定及其他征收工作。搜集制作的证据包括：未登记建筑批建文件、施工执照、图纸等；单位证明；未登记建筑全景、正面、侧面照片；未登记建筑测绘图纸；户口资料、门牌资料等。

第三，起草认定意见和建议。

1、针对有土地使用权证无房屋所有权证的未登记建筑，建议认定其合法性，并以土地证作为确定被征收人及被征收标的的依据，一证一户，并以土地证记载的建筑占地面积认定房屋面积。土地证记载的用地面积大于建筑占地面积部分，由房屋评估机构评估后进行补偿。

需要注意的是，土地使用权证中批准使用期限一栏中注明“临时”且备注栏中注明“如国家需要，无偿收回”的情形。在认定中，多有争议，个人认为，这种情况属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款之情形，应不予认定。

2、对于房产证存在一定问题的未登记建筑，应以不动产登记部门不动产登记簿及房屋权籍卷宗资料为依据进行认定。例如，机关单位职工换房后，原产权人交回的房屋，原产权证已注销，机关单位未办理新房产证。再如，与常见房屋所有权证在颁发年代、证号、名称等方面有区别的房屋。

3、无土地使用权证且无房屋所有权证，但有相关部门的批文或施工证照的未登记建筑。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款：“对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”律师应首先审核批文及施工证照中是否存在批准期限；其次应确定批文机关有无批准建设的职能，确定批文内容是否为新建建筑；最后应从对批文及施工证照进行形式审查。而后根据不同情况提出相应建议。特别要注意的是，此种未登记建筑的认定与补偿，要符合“征一补一”的征收原则，对于和登记房屋毗邻或属于登记房屋附属物的未登记建筑，应与登记房屋共计为一户，合并计算面积后补偿。

4、对于无土地使用权证、无房屋所有权证且无批文，但有户口、门牌的未登记建筑，律师应结合当地政策规定提出法律意见。例如，《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布实施后，青岛市人民政府以政府公文的方式下发《关于贯彻实施<青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例>的通知》，通知规定“在1989年9月1日《青岛市城市建筑规划管理暂行办法》施行以前建成，使用人在房屋内有常住户口或工商营业登记、其他社会组织登记，具备居住条件或使用功能的未登记建筑，建筑面积以房地产测绘机构实测为准。”

即此类未登记建筑认定为合法建筑应至少具备以下条件：首先，建成于1989年9月1日之前，因为在此之前，青岛市没有城市建筑规划方面的法规；其次，房屋内有常住户口或工商营业登记、其他社会组织登记；最后，具备居住条件或使用功能，一般结合未登记建筑的高度确定。

5、无土地使用权证、无房产所有权证、无批文且无户口、门牌的未登记建筑建议不予补偿。

三、现有认定程序实践缺陷及问题反思

在分析现状和梳理工作要点后不难发现，现有法规及其他规范性文件关于未登记建筑认定的规定都较为原则，至少在四个方面存在先天不足：首先，认定程序过于原则，缺乏可操作性的程序要件规定。其次，缺乏认定要件清单方面的规定，与程序要件要件相对应，认定实体要件同样不可或缺。再次，缺少统一的认定标准，且政府办公会的认定模式易导致“主要领导决策”方面的问题，从而造成同一认定机关多次认定结果不同的实体不公正。第四，未登记建筑认定本身具有房地产专业评估、鉴定等作业的技术特点，现有认定程序中缺少房地产专业机构的身影。

解决上述问题，首先应从立法和出台规范性文件方面入手，《国有土地上房屋征收与补偿条例》于2011年1月21日实施，距今已五年有余。五年间，我国房屋征收工作积累了大量的实践经验，这些经验急需通过上升为制度化规范的方式指导下一步工作。例如，及时出台实施细则，细化和完善包括未登记建筑认定等工作的程序。再比如，地方政府及时出台规范性文件，对具体问题进行指导。其次，地方政府可以在现有法规和规范性文件框架内，探索认定程序升级，使之更具科学性和合理性。比如，政府多部门认定程序可采用听证的方式进行，由政府部门、房地产专业机构、被征收居民参与并各自论辩，通过举证、质证、辩论等程序，以程序正义确保实体公平。

当然，律师在未登记建筑认定工作中，也应扮演更为重要角色，通过法治思维和法学知识运用的方式，制作、完善认定所需的各类材料，不断提高未登记建筑认定工作的合法性、公平性，乃至合理性。

编排/王淼

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