来源/微信公众号 德衡律师集团（微信号：dehenglaw）
原文按：为了全面贯彻落实国家依法治国战略，2016年7月-8月，青岛市法制办、青岛市司法局联合委托山东德衡律师事务所在青岛全市范围内开展了“基层街镇村居法治状况及法律服务需求调查活动”。活动中，山东德衡律师事务所组织律师与暑期实习学生近550人次对青岛市135个街镇进行了拉网式走访调查。通过实地走访调查了解目前基层街镇村居法治建设“硬”状况和基层干部对法律法治的“软”态度，形成了《青岛市基层法治状况调查报告》，并于2016年9月10日举办了调查报告发布仪式。具体内容附后，敬请各位批评指正。
前言：法治，是国家治理的主要方式，是国家治理现代化的必由之路。随着社会主义市场经济的建立和深入发展，党和国家对法治建设所具有的重要意义的认识不断深入，认识到了法治在发展社会主义市场经济、发展社会主义民主政治、实现国家长治久安、保证党的正确领导等方面的重要性，始终坚持走依法治国、建设社会主义法治国家这条正确的道路。从中共十五大提出 “依法治国，建设社会主义法治国家”，到中共十六大提出的“政治文明”，再到中共十七大提出的全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，我党对法治的社会属性认识越来越深刻，认识到了法治是一切民主文明的现代化国家都应具备的条件，并把法治作为我党治理国家的主要方式。自十八大以来，党中央对全面依法治国做出了重要部署，开启了全面推进依法治国的法治新政，明确了法治宣传教育的基本定位、重大任务和重要措施，在建设“法治中国”，实现国家各项工作法治化的新实践中有诸多新建树。十八届四中全会指出，全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。从现在到2020年这一阶段，是全面推进依法治国的关键时期，“推进基层治理法治化”，对于推进国家治理体系和治理能力现代化，对于维护改革发展稳定大局，对于全面建成小康社会，都具有十分重要的意义。
改革开放以来，我国的基层群众自治制度不断完善，村委会组织法、城市居委会组织法修订实施，地方性法规不断修订完善，基层治理已经步入制度化、法治化的轨道。但客观来看，与依法治国的目标任务相比还有很大差距，存在不少问题。基层法治建设是一项长期而艰巨的任务，基层法治建设水平的高低，直接影响着国家治理体系和治理能力的现代化，直接影响着国家整个法治化进程。基层治理法治化是为改革发展稳定大局保驾护航的必由之路，是落实依法治国的必然要求，也是我们党执政为民的必然要求。
2016年7月25日-8月31日，青岛市政府法制办公室、青岛市司法局联合委托山东德衡律师事务所，在青岛市范围内开展了“青岛市基层法治状况及法律服务需求调查活动”。活动中，山东德衡律师事务所组织律师与暑期实习学生近550人次对青岛市135个街镇进行了走访，并开展问卷调查，通过实地走访调查了解目前基层街镇村居法治建设“硬”状况和基层干部对法律法治的“软”态度，并形成调查报告，为市委、市政府、市人大有针对性地做好基层依法治理与“七五”普法工作提供第一手资料。
目录
第一部分 调查问卷概况……………………………………………（1）
一、调查对象概况…………………………………………………（1）
二、调查问卷的内容设计…………………………………………（1）
三、调查问卷的发放情况…………………………………………（2）
四、调查问卷反馈情况……………………………………………（3）
第二部分 对调查问卷的数据分析…………………………………（3）
一、对街镇当前法治状况的数据分析…………………………（3）
（一）各街镇受访者基本情况的数据分析………………（3）
（二）各街镇法治管理部门及人员配置情况……………（8）
（三）现有街镇干部对法律顾问必要性的认识…………（11）
（四）各街镇对律师的态度………………………………（15）
二、对街镇目前法律需求的数据分析…………………………（17）
（一）单靠法律能否解决工作困难………………………（17）
（二）各街镇当前对法律的需求…………………………（18）
三、对村居目前的法治状况和法律需求的简要数据分析……（20）
（一）各村居受访者基本情况的数据分析………………（21）
（二）现有村居干部对法律顾问必要性的认识…………（24）
（三）对法律纠纷是否会付费聘律师维权………………（26）
（四）单位近两年出现的法律问题………………………（27）
第三部分 对调查结果的整体分析…………………………………（27）
一、基层法治干部行政级别低，条块双重管理下工作繁杂，
编制不足或人手不够，法律水平亟待提高………………（27）
（一）基层法治干部的行政级别普遍偏低………………（27）
（二）基层法治人员存在人员到编不足，法治人员
工作繁杂的情况……………………………………（28）
（三）基层法治干部的法律水平还有待提高……………（29）
二、基层法制宣传需求量大，基层法治干部无力承担…………（29）
三、经济发达街镇外聘律师担任法律顾问已成常态，
社区、村居外聘法律顾问仍为少数………………………（31）
四、公民的法律意识还需加强，处理好信访与信法的关系，
法治社会的建设任重道远…………………………………（33）
五、区分不同发展水平，选聘不同的律师为基层
提供法律服务………………………………………………（33）
第四部分 探索与建议………………………………………………（34）
一、加强基层政府法制机构建设和队伍建设…………………（34）
二、探索实施“一村一居一法律顾问”制度，完善街镇
法律顾问制度，做好基层普法宣传工作…………………（35）
三、各区市在全市范围内进行法律服务招标遴选，市级财政
与区（市）级财政共同列入专项服务资金支持“一村一
居一法律顾问”制度的推行………………………………（35）
四、推行专项事务律师顾问团制度……………………………（36）
五、建立重大案件联席会议制度，信访问题要在法律范围内
依法解决……………………………………………………（37）
六、加强法治政府建设进程的宣传，提高人民群众的法治
获得感………………………………………………………（37）
第五部分 结束语……………………………………………………（38）
第六部分 附录………………………………………………………（38）
附录一：基层街镇村居法治状况及法律服务需求
调查问卷（街镇干部版）………………………………（39）
附录二：基层街镇村居法治状况及法律服务需求
调查问卷（村居干部版）………………………………（41）
附录三：基层法治干部对于目前青岛市法治政府建设和
基层街镇村居法治建设的建议………………………（43）
第一部分 调查问卷概况
一、调查对象概况
青岛市地处山东半岛，是国家级中心城市，无论从地理位置、经济发展水平还是基层法治建设水平方面，都在全国具有一定的代表性。本次调查问卷以山东省青岛市各区市下辖街道、乡镇（以下简称街镇）为蓝本，符合立足现状、适当前瞻的调查目的，结合全国的具体情况来看，具有较高的参考价值。
本次基层法治调查采用了问卷调查与集体访谈相结合的方法，对青岛市内各区市的街镇进行了调查，调查以基层法治现状为样本。在发放调查问卷前，调查小组的成员根据青岛民政公共服务网提供的信息，首先对青岛市基层街镇单位的情况进行了调查与核对，最终完成了青岛市辖区内135个街镇单位的走访工作，具体情况如下：青岛市下辖市南区、市北区、崂山区、李沧区、黄岛区、城阳区等6个市辖区，即墨市、平度市、胶州市、莱西市等4个县级市，其中市南区走访街镇单位10个，市北区走访街镇单位18个，崂山区走访街镇单位4个，李沧区走访街镇单位11个，黄岛区走访街镇单位26个，城阳区走访街镇单位8个，即墨市走访街镇单位17个，平度市走访街镇单位17个，胶州市走访街镇单位12个，莱西市走访街镇单位12个。
在对街镇进行普查的同时，为了更好地了解基层法治状况及法律需求情况，调查小组也对青岛辖区内的6497个村居单位以邮寄的方式寄出了6440份调查问卷，但均未收到回函。在实地走访的过程中，调查小组采取了偶遇的调查方式，最终收回了84份村居调查问卷，作为村居调查的样本，从中分析出当前村居法治的大概情况。
二、调查问卷的内容设计
调查有两个目的：一是对基层法治状况进行调查研究；二是通过本次调查，明确当前街镇村居单位的法律服务需求。结合以上两大要点进行分析，“2016年基层法治调查行”调查问卷内容，经过多次筛选，最终精炼为14个问题，这14个问题再结合实际访谈过程中所获知的其他信息，可以概括的分为六个方面：第一方面是对受访者基本情况的调查，包括受访者所在的单位、年龄、现任的职务职级等；第二方面是对当前基层法治管理部门及人员配置情况的调查，包括管理部门及人员设置、办公场所及条件等；第三方面是对受访者对于法律顾问的看法以及是否有必要聘请全日制法律顾问等观点的调查；第四方面是对受访者对律师态度的调查；第五方面是对受访者对于法律在解决实际工作困难中所起到的作用程度的调查；第六方面是对各基层单位当前对法律的实际需求的调查。通过以上问题的设计，可以比较全面的反映当前我国基层法治状况，同时，通过对各街镇村居所遇到的法律纠纷类型的分析，也可以非常直观的体现当前基层街镇村居所需要的法律服务的需求加以体现。
三、调查问卷的发放情况
本次基层法治调查的调查问卷发放以街镇单位为主，除了一个街道因特殊原因没有接受走访以外，调查小组对青岛市辖区内的其他135个街镇单位均进行了走访，同时也通过偶遇的调查方法，向84位村居干部发放了调查问卷。街镇调查问卷的发放调查，全部通过进行实地走访，并对当地的街镇法治干部进行访谈的形式，实现了全部街镇均有调查报告的目标，使得本次调查具有较强的普遍性，可以反映青岛市当前基层街镇的法治状况及法律服务需求。
“基层街镇法治状况及法律服务需求”书面调查问卷覆盖了青岛市135个街镇单位，这些街镇经济发展水平不同，面临的法律问题有所差异，所反映的问题较为全面。虽然发放问卷数量相对较少，大多数街镇只有一份，但是覆盖面和代表性都能够保证。
四、调查问卷反馈情况
“基层街镇法治状况及法律服务需求”书面调查问卷共收回了填写完成的调查报告158份，其中市南区各街镇收回调查问卷14份，市北区各街镇收回调查问卷19份，李沧区各街镇收回调查问卷9份，崂山区各街镇收回调查问卷14份，黄岛区各街镇收回调查问卷25份，城阳区各街镇收回调查问卷12份，平度市各街镇收回调查问卷21份，莱西市各街镇收回调查问卷10份，胶州市各街镇收回调查问卷15份，即墨市各街镇收回调查问卷19份。调查问卷由走访人员现场发放填写并收回，质量较高，基本可以反映真实意思，取得了良好的效果。
综上所述，“基层街镇法治状况及法律服务需求”调查问卷不论从发放形式、数量、覆盖面，还是反馈数量、受访人员以及反馈效果来看，都体现了目标问题的真实性，可以作为本次调查报告和将来有关部门深入研究的可靠资料。
第二部分 对调查问卷的数据分析
本次基层法治调查的主要目标有两点：一是对当前青岛市辖区内街镇的基层法治状况进行调查，二是对各街镇单位当前法律需求情况进行调查。为了能够全面清晰的对两个主要问题进行分析，得出客观真实的结论，我们将调查问卷反馈回来的结果分为两大类共六个方面，采用图表的方式加以体现，有利于一目了然的进行分析。
一、对街镇当前法治状况的数据分析
（一）各街镇受访者基本情况的数据分析
1、受访者年龄及职务
本次街镇调查所选取的受访者，包括街镇单位的书记、主任及司法所长等，是街镇单位中对法治工作产生直接影响的干部群体。为了全面的了解受访人的基本情况，首先对他们的年龄及职务进行了调查，具体情况如下图：
关于受访者基本信息第一项（受访者的年龄），根据各街镇调查问卷所反馈的信息来看，158份调查问卷中，共有149份问卷对年龄进行了填写，其中年龄在35周岁以下的受访人有52人，占比34.90%；年龄在35周岁到45周岁之间的受访人有47人，占比31.54%；年龄在45周岁到60周岁之间的受访人有50人，占比33.56%；而年龄在60周岁以上的数字为0。根据图表的显示，可以直观的看出，当前街镇法治干部的年龄以中青年为主，尤其是35周岁以下的青年群体占比较大。
第二张图表所体现的是受访者员职务的情况，与第一张图表相对应的，由于基层法治工作人员的年龄整体较为年轻，因而在相应的级别上，以科级及以下为主，填写了此项调查的受访人员有148人，其中级别在科级以下（含科级）的有121人，占全部受访人数量的81.75%；级别为处级以上（含处级）的干部为16人，占比10.82%；此外，还有部分受访人无行政级别，此类人群有11人，占比7.38%。
综上，可以看出，当前基层法治工作人员以年龄在45周岁以下的中青年群体为主，级别多为科级以下（含科级）。
2、对法律知识的了解程度
在“对法律知识的了解程度”这一项，共有149名街镇法治干部进行了填写，情况如下：在149名受访人中，有6人表示对法律知识了解很多，占比为4.03%；有57人表示对法律知识了解较多，占比38.26%；有79人表示对法律知识的了解一般，占比53.02%；有7人表示对法律知识的了解较少，占比4.70%；无人表示对法律知识了解很少。从图表所反映的数据来看，大部分基层法治干部认为自己对法律知识的了解一般，也有相当一部分认为对法律的了解较多，而处于两极的数量较少。
3、通过何种途径获取法律知识
在“法律知识获取途径”这一项上，选择在“干部学法”中了解到法律知识的人数最多，共计103人进行了选择，次于“干部学法”选项的是通过“法律书籍”的途径了解法律以及通过“普法宣传”了解法律两个选项，其中选择“法律书籍”选项的有98人，选择“普法宣传”选项的有94人；此三项选择的人数较多，除此三项之外，随着近年来网络的发展和普及，许多干部也通过“互联网媒体”获取了大量法律知识，有79位受访者选择了该项。此外，有47位受访者选择了“法律顾问”选项，认为在与法律顾问的接触过程中了解到许多的法律知识，另有44名受访者表示自己是法学专业毕业，对法律知识有一个较为系统的认识。
4、是否了解基本建成法治政府的奋斗目标及了解方式
在“是否了解基本建成法治政府的奋斗目标”一项上，有145名街镇干部进行了选择，其中140名街镇干部表示对国家全面建成法治政府的奋斗目标十分了解，但也存在极少数的街镇干部表示不知道基本建成法治政府的奋斗目标。
而对于“以何种方式了解到基本建成法治政府的奋斗目标”这一项，表示知道的受访者中55.70%是通过新闻媒体了解到的，其他47.65%的受访者表示是通过政府宣传了解到的，可见传统的新闻媒介，在当前基层法治宣传工作中仍发挥着重要的作用。
5、通过何种方式查询政府规章与规范性文件
在“通过何种方式查询政府规章与规范性文件”这一项中，根据问卷反馈的情况，青岛市政务网成为最主要的查询点，选择此选项的达到100人，占比67.11%；除青岛市政务网外，青岛市政府法制办网站也是各种方式中使用较为普遍的一种，共有48人对该选项进行了选择，占比32.21%；此外，还有45人选择了其他方式，占比30.20%。
综合上述调查数据，我们可以得出以下分析：当前街镇法治干部的年龄构成较为年轻化，以中青年群体为主，尤其是大量35周岁以下的青年群体加入到这个行列中。但是这些干部群体普遍级别较低，且这一群体对于法律知识的掌握程度并不尽如人意，了解较为匮乏，且大多是通过“干部学法”“政府宣传”等被动式学习方式作为获取途径，一定程度上会影响基层法治化进程乃至国家法治化进程。
综上所述，在街镇单位不仅要充分发挥基层法治干部的作用，还应配置法律顾问，服务于基层法治建设。
（二）各街镇法治管理部门及人员配置情况
除了对各街镇的基层法治干部个体的基本情况进行了了解外，调查小组还对各街镇的司法管理部门及其人员配置情况进行了调查。作为基层法治建设的重要载体，基层法治管理部门的配置具有十分重要的作用，一个完善健全的司法管理部门配置，可以有效的推动基层法治工作的开展。
1、管理部门设置情况
从调查小组反馈的数据来看，对于“管理部门设置情况”这一选项，所有填写此选项的123个街镇单位里，有113个选择了司法所这一选项，占比高达91.90%，除了司法所之外，还有10个街镇目前司法管理部门的配置仍是司法行政工作室，占比8.1%，没有选择“无相关设施”以及“其他”这两个选项的情况。由此可见，司法所已经成为了当前基层法治管理部门的标准设置，仅有极少数街镇未上升到司法所这一层级。
2、管理人员配备情况
在管理人员的配备方面，与之前的管理部门相似，绝大多数街镇选择了“专职”选项，占比高达89.4%，同时也存在少量的街镇，使用的是兼职的法治管理人员，占比仅为1.6%，而“无相关设置”和“其他”两项选项，则没有受访者进行选择。
3、办公场地配备情况
关于“办公场地配备情况”这一方面，绝大多数受访者选择了具有独立办公室这一选项，占比高达87.8%，也有少数的受访者选择了共用办公室选项，占比为4.1%，没有受访者选择“无办公场地”和“其他”两个选项。由此可见，当前基层的司法管理部门已基本配置了独立的办公室，办公场地一项方面较为健全。
4、办公条件
如上表所示，在关于“办公条件”方面，多数受访者认为自己所在的街镇法治管理部门工作条件属于“优秀”选项，配置齐全，办公环境、配套办公用具等方面较为完善，选择这一选项的受访者占比达到65.9%；也有部分受访者认为自己所在的街镇法治管理部门工作条件属于“良好”选项，认为整体不错，但在个别方面还需要改进，选择这一选项的受访者占比达到25.2%；仅有一位受访者表示自己当前的办公条件一般，在很多方面需要改进，但没有受访者选择“差”这一选项。
综合上述调查，我们可以发现，当前基层法治管理部门，在部门的办公场所和办公条件方面相对较好，大多数基层法治管理部门具有自己独立的办公室，办公条件优良，相关设施配置齐全，并配置了专职的管理人员，这在很大的程度上显示出地方的党委和政府对基层法治建设的重视，对相关部门进行了较为优质的配置，这就为贯彻党的十八届四中全会精神，全面推进基层法治建设打下了良好的基础。但是，当前绝大多数基层法治管理部门还是司法所，甚至有部分仍然是司法行政办公室，虽然配置了专职的法治管理人员，但均只有一人的配置，且结合之前我们对于街镇法治干部基本情况的调查，级别多在科级以下，这就与优良的司法资源配置形成了较为鲜明的对比，全面提升司法管理部门的级别和人员配置，成为值得我们重视的问题。
（三）现有街镇干部对法律顾问必要性的认识
街镇配置法律顾问，已经成为当前的一种主流趋势，这也是党和国家推进基层法治建设精神的重要体现。此次走访，调查小组以问卷与访谈相结合的方法，对当前街镇法治干部对法律顾问配置的必要性认识进行了调查。
1、当前已经配置法律顾问的街镇数据分析
为了首先掌握当前各街镇聘请法律顾问的实际情况，我们在调查问卷中专门设置了“各街镇是否聘有法律顾问”的一项问题，通过分析反馈的调查问卷：在实际走访的135个街镇中，表示已经聘请了法律顾问的街镇有91个，占比66.42%，表示没有聘请法律顾问的街镇有45个，占比33.58%。而在没有聘用法律顾问的几个街镇中，市北区占1个，李沧区占1个，崂山区占2个，黄岛区占8个，城阳区占2个，平度市占11个，莱西市占11个，胶州市占8个，即墨市占1个，仅有市南区一个区级单位下辖的全部街道均已聘请了法律顾问。由此可以看出，虽然国家鼓励街镇聘请法律顾问，但是仍有大量的街镇没有聘请，而没有聘请法律顾问的街镇单位，大多分布在经济发展水平相对落后，普法水平相对较低的地区。
2、涉诉涉法问题通常咨询的人员
在对“涉诉涉法问题通常咨询的人员”一项进行的调查中，走访人员发现，当前基层街镇法治管理部门的工作人员在实践中遇到涉诉涉法问题时，大部分会选择内部法律顾问，有101人勾选了该选项，但是最为管理干部们认可并大多会选择的，是外部律师或者法律服务工作者，勾选人数达到了103人，可以看出律师群体已经与内部法律顾问一样，成为了当前在涉诉涉法问题上，被基层法治管理部门所认可的首选。除此之外，有部分受访人员选择了向上级领导咨询，也有部分受访人员选择了向有法律知识的下属或派出所警察咨询，但所占比例均较少。
3、单位是否有必要配置全日制法律顾问
在对“单位是否有必要配置全日制法律顾问”这一问题的回答中，根据调查小组的统计，大部分受访的街镇法治干部选择了“必要”选项，占比48.32%，他们认为全日制的法律顾问对于日常法治工作的开展具有重要的作用，能够帮助基层法治管理部门更好的处理相关问题，极大的提高效率；部分受访的街镇法治干部选择了“一般”选项，占比18.12%，这一群体认为在法治工作中，法律顾问可以起到一定的作用，但是否有必要配备全日制的法律顾问答案在两可之间，有之更好，如果没有也并无大碍；还有一部分受访的街镇法治干部认为没有必要配备全日制法律顾问，其中占比18.12%的受访者明确表示只需要配置一名一个月来进行一次法律服务的法律顾问即可，不必要配置全日制的法律顾问；还有12.08%的受访者仅表示不必要，其中部分认为街镇不需要配备法律顾问。此外，还有占比3.36%的受访者选择了“其他”选项，根据其在访谈中的表达可以看出，这部分受访者对于是否配置全日制法律顾问的态度，与选择“一般”的群体基本相似。
4、全日制法律顾问收费的合理区间
关于“全日制法律顾问收费区间”一项问题，根据最终反馈的意见，调查小组总结出了三个区间段，其中认为收费应当在5000元/月以下的最多，占比在55.56%；认为收费应当在5000元/月--8000元/月的也占比较大，为41.83%；主为收费应当在8000元/月--10000元/月的占比较少；仅有2.61%的，没有其他价格区间的反馈。就以上数据可以看出，大部分街镇法治管理部门对于全日制法律顾问收费数额的界定相对较低。
综合上述分析我们可以看出，当前，在街镇一级配置基层法律顾问的情况较为普遍，但是仍有一部分街镇没有配置法律顾问，而且从未聘请法律顾问的街镇分布情况来看，多为青岛市区内经济发展相对较为落后的偏远区域，这些地区未配置法律顾问的原因有多个，但是其中最重要的一点是财政资金的紧张，使得每年很难再拿出部分资金聘请法律顾问，但也往往是这些地区，经常会产生大量的纠纷事件，在没有法律顾问协助进行解决的情况下，仅靠当地司法管理部门进行直接处理，这不仅会使得地区司法不公正的情况加重，也会阻碍基层法治建设的推行，如何解决这一问题就成为了我们不得不考虑的因素。
通过调查结果我们还可以发现，在已经聘请法律顾问的街镇单位，法律顾问已经成为街镇首选的咨询群体，但与认为有必要聘请全日制法律顾问的街镇数量相比，后者数量显然有所下降，原因在于很多街镇的司法管理部门虽然信任法律顾问，但是却并不认为有必要聘请全日制法律顾问，即认为有必要聘请全日制法律顾问的街镇中，也有很大一部分给出的收费区间在月收费8000元以下水平。对于律师群体而言，这样的收费水平很难获得经验丰富律师的认可，因此街镇往往用低廉的价格，从区域小所聘请廉价的律师作为全日制法律顾问，但当遇到复杂疑难的法律问题，有特殊需求时，再从外部寻找律师咨询，而这部分律师群体又很难对街镇的问题有一个全面的掌握，在处理法律问题时仍然做不到系统、全面的程度，这也正是当前许多地方出现各种法律问题的原因所在。街镇之所以在法律顾问的选择上存在这样那样的问题，根本原因还是在于财政上的捉襟见肘。而近年来所暴露出的问题也使得我们发现，在实际处理地方发生的各类纠纷的过程中，急需有合格的法律顾问进行协助，以帮助街镇处理相关问题，一街镇一法律顾问的模式势在必行！为了使各街镇配置合格的、高质量的法律顾问，需要政府财政的大力支持。
（四）各街镇对律师的态度
律师由于其处理法律问题的经常性、多样性和复杂性，在处理各类突发事件和维护日常法治工作方面具有较为丰富的经验，成为街镇法律顾问的首选。为了了解律师群体对基层法治工作所起到的作用，了解各街镇对律师的实际态度，调查小组的成员对此方面问题进行了调查。
1、接待人员的态度
街镇法治管理部门对于律师的态度如何，可以体现在其内部工作人员对于律师的态度上，因此此次调查小组在走访过程中特意的对接待人员接待调查小组的态度进行了统计，具体情况如下表所示：
根据调查人员反馈的数据显示，全部136个街镇单位中，我们的走访律师几乎全部得到了热情的接待，数量为134家，占比高达97.9%，但是同时我们也遇到了：1个街镇应付接待，1个街镇因故没有接待。即便如此，从各街镇对于律师的欢迎程度上我们也可以看出，律师群体在各街镇干部们的心中还是有一个良好印象的，这也得益于近年来在大量的案件中律师群体所表现出的认真负责的态度，专业化的水平，切实地帮助街镇解决了许多问题，赢得了街镇法治管理部门的好评。
2、对法律纠纷是否会付费聘请律师维权
在之前对“涉诉涉法”问题经常咨询的人员这一问题进行讨论时，我们已经发现，目前街镇法治管理部门在遇到涉诉涉法问题时，除了依靠内部法律顾问进行解决外，更多的时候会选择外部律师或者法律服务工作者。那么对于遇到的法律纠纷，有多少街镇会选择付费请律师进行维权呢？调查小组对这一问题进行了调查，具体情况如下：
从图表上所反映的数据来看，有占比64.63%的受访人员表示，当遇到法律纠纷时会付费聘请律师维权；占比34.15%的受访人群表示，会视情况而定；选择不会的人员仅占到0.61%。结合之前对于当前各街镇是否聘请法律顾问的数量的统计，即使在大部分街镇都配备了法律顾问的情况下，当遇到法律纠纷时，街镇付费聘律师维权的情况依然占多数。
综合上述两个问题所反馈的情况进行分析，我们可以看出，目前街镇法治管理部门对于律师的认可度是非常高的，而且律师群体在实践中确实可以为街镇法治管理部门解决大量的纠纷难题，这得益于律师日常工作的特殊性，因此在遇到重要的纠纷需要加以解决时，付费请律师仍然会成为各街镇的选择。但这也从客观上反映出当前部分街镇已经聘请的法律顾问也并非全部合格，无法全方位地为街镇解决法律纠纷，而街镇不聘用法律顾问更不可取。因此，律师群体应当成为街镇聘请法律顾问的首要选择，律师在推行基层法治建设，实现一街镇一法律顾问的道路上，扮演着十分重要的角色。
二、对街镇目前法律需求的数据分析
本次基层法治调查，除了需要调查青岛辖区内各街镇当前的法治状况，而且对各街镇目前的法律需求进行调查。对法律的需求主要包含两个方面，一方面是顾名思义的对解决实际问题所需要的法律知识的需求，另一方面是对法律人才的需求，只有真正擅长处理基层纠纷难题的法律人才，才是基层所需要的人才。为了弄清基层目前的真正需求，调查小组在问卷和访谈中进行专门的问题设计，对此问题进行了调查。
（一）单靠法律能否解决工作困难
基层工作的困难性和复杂性就在于，其所产生的问题往往是由多方面因素引起的，那么单靠法律能否解决这些困难的、复杂的问题呢？为得出较为客观的答案，调查小组的成员对以上问题进行了调查，具体反馈情况如下表所示：
根据对受访人群调查结果的统计，认为单靠法律问题完全能够解决工作困难的，占比为21.60%；认为单靠法律问题不能解决工作困难的，占比为6.17%；认为这个问题的答案还不好说的人群，占比为1.85%；而绝大多数的受访者选择了单靠法律部分能解决工作困难，认为法律在实际解决工作难题的过程中，具有重要的作用，但是仅依靠法律很难完全解决全部的问题，这一部分人群占比高达70.37%。
基层所面对的问题较为复杂，往往是多种社会矛盾相互交织的结果，这才使基层在处理纠纷的过程中困难重重。仅仅依靠法律，很难全面地解决问题，如果仅仅是完全依照法律程序办理，不仅无法有效的化解纠纷，还可能导致纠纷的升级加剧。因此，基层所需要的法律顾问，不仅是一个法律知识过硬的人才，更要具备解决问题的能力，面对基层复杂的各类纠纷，能够在用好法律武器的基础上，通过多元化途径解决问题，从而实现化解纠纷的效果，这也正是基层街镇最为需求的法律人才。
（二）各街镇当前对法律的需求
1、单位近两年出现的主要法律问题
为了了解当前街镇在法律上所面对的主要问题，调查小组设置了“单位近两年出现的主要法律问题”一项，希望对当前基层面对的主要法律问题进行一次较为全面的摸底。
通过对调查结果的数据分析，我们可以看出，近两年来各街镇所面对的主要法律问题有以下7项：上访信访、土地流转、征地拆迁、村居改造、选举纠纷、人事劳动、职务侵占。在这些问题中，第一，上访信访已经成为主要的问题，近年来各街镇所出现的主要法律问题中有131件为上访信访事件；第二，土地流转有66件，征地拆迁问题有108件，街镇改造有35件，这三类属于涉及地产方面的问题，所需法律需求相似，共计209件；第三，劳动争议纠纷成为近两年的热点，随着劳动者维权意识的提高，劳动争议纠纷的数量也不断上升，仅次于前两大类，计有52件；第四，还有选举纠纷36件，财务侵占18件，以及其他案件15件。
2、对司法行政工作的需求
基层法治管理部门，由于司法行政工作的需要，除了解决法律纠纷外，还需要进行其他的一些工作，为了了解基层法治管理部门在司法行政工作方面有哪些需求，调查小组设计了此项问题并对反馈的信息进行了分析，情况如下：
从以上统计数据我们不难看出，基层司法行政机关对于司法行政工作的需求较为平均的分布在三个方面，即普法讲座、法律咨询和纠纷调解，这三方面相互协调，普法讲座起到预防作用，目的在于减少区域内的法律纠纷的发生，法律咨询在于规范司法行为；而当真正出现法律问题的时候，则需要调解纠纷，最终解决纠纷，这三方面相辅相成，共同为基层的法治建设保驾护航。
综合上述数据，我们可以对当前街镇单位对法律的需求做一个简要的概括：从近两年来各街镇所遇到的主要法律问题来看，上访信访成为首要的一项，这类问题的解决，不是单单通过法律途径那么简单，里面的复杂性较强，要求处理事件的律师或者法律顾问团队需要具备较为全面的综合素质。而随着近几年来拆迁、街镇改造等数量的增加，对专业的拆迁业务团队，土地类业务团队的需求也是与日俱增，这也成为街镇单位法律需求的重点。除此之外，选举纠纷类的案件也不容忽视，此类案件不同于前类别的纠纷，虽然数量相对较少，但其发生的区域也有一定局限性，多发生在农村地区，因此实际上发生较为频繁，应当受到关注。而街镇除了需要律师及法律顾问对法律纠纷进行调解外，实际上还需要这一群体进行普法与法律咨询工作，因为街镇单位不同于企业，他们同时也承担着推进基层法治建设的重任，这就要求律师及法律顾问群体不能仅做到纠纷的解决，而是要站在一个基层法治的宣传者和建设者的角度思考问题，配合基层法治管理部门完成相关工作，这才是当前基层所真正需要的法律人才和法律服务。
三、对村居目前的法治状况和法律需求的简要数据分析
基层法治的主体不仅仅包括街镇单位，还包括各街镇下辖的村居单位。为了对当前青岛市基层法治状况和法律需求有一个全面的、系统的了解，从而得出有代表性的、能够真实反映基层法治状况和法律需求的调查报告，调查小组在前期对青岛市辖区内的村居单位进行问卷调查，以邮寄方式寄出了6440个村居单位调查问卷，很遗憾均未收到回函，因此全面进行调查的计划无法进行。但是在实际走访的过程中，调查小组的成员还是采取了偶遇的方法，请84位村居干部填写了调查问卷，取得了宝贵的样本信息，接下来我们将以这84份调查问卷中所反映出的信息为基础，对当前村居的大致状况进行简单的分析。
在84位受访的村居干部的基本情况方面，调查小组仍然按照受访人的年龄、受教育程度，其获取法律知识的途径以及法律知识的了解程度等几个方面进行了调查，经过对数据的分析和研究，调查小组制作了图表，进行直观的反映。
（一）各村居受访者基本情况的数据分析
1、受访者年龄及受教育程度
关于受访者的基本信息第一项，依然是受访人的年龄，根据各街镇调查问卷所反映的信息来看，84份调查问卷的填写中，年龄在35周岁以下的受访人群有13人，占比15.48%；年龄在35周岁到45周岁之间的受访人群有24人，占比28.57%；年龄在45周岁到60周岁之间的受访人群有43人，占比51.19%；而年龄在60周岁以上的有4人，占比4.76%。根据图表的显示，与街镇调查进行比较，不难看出村居干部群体年龄普遍较大，大部分年龄在45--60周岁之间，甚至出现了年龄超过60岁的个别情况。
第二张图表所体现的是受访人员受教育程度的情况，在全部参加调查的84位村居干部中，受教育程度为初中学历的有3人，占全部受访人数量的3.57%；受教育程度为高中或者中专学历的有21人，占比25%；受教育程度为大专学历的有43人，占比51.19%；受教育程度为本科及本科以上的有17人，占比20.24%。在全部的受访者中，学历为大专的受访者占比较高，而本科及以上学历的人群仅有17人，占比较低。
综上，可以看出，当前村居干部的整体素质相对比街镇干部偏低，首先是在年龄上，整体年龄较大，对于法律知识的接受能力降低，不利于基层法治宣传的推广，且受教育程度普遍较低，法律知识掌握较少，这些都会从不同程度上阻碍村居法治建设的开展。
2、对法律知识的了解程度
在“对法律知识的了解程度”这一项，84位受访的村居干部全部进行了填写，情况如下：在84名受访人中，有5人表示对法律知识了解很多，占比为5.95%；有22人表示对法律知识了解较多，占比26.19%；有48人表示对法律知识的了解一般，占比57.14%；有6人表示对法律知识的了解较少，占比7.14%；有3人表示对法律知识的了解较少，占比3.57%。
从图表所反映的数据来看，在村居干部群体中，绝大多数干部认为自己对法律知识的了解一般，能够比较有把握的认为自己对法律知识的了解多或者较多的占比很小，村居一级法律知识的普及情况不佳，需要提高。
3、通过何种途径获取法律知识
在“法律知识获取途径”这一项上，选择在“普法宣传”中了解到法律知识的人数最多，有69人进行了选择，次于“普法宣传”选项的是通过“法律书籍”的途径了解法律以及通过“互联网媒体”了解法律两个选项，其中选择“法律书籍”选项的有32人，选择“互联网媒体”选项的有36人，此两项选择的人数较多。除此两项之外，有15位受访者选择了“法律顾问”选项，认为在与法律顾问的接触过程中了解到许多的法律知识，有21名受访者选择了“干部学法”选项，另有7名受访者表示自己是法学专业毕业，对法律知识有一个较为系统的认识。
结合上述数据来看，我们可以对当前村居干部的基本情况有一个大致的了解：相对于街镇法治干部的情况，村居的情况不容乐观，首先从干部自身的条件来看，年龄普遍偏大，而且受教育水平较低，对法律知识的接受能力和了解程度都不足以达到推进基层法治建设发展的要求，这可能会给未来在村居层面推进法治建设带来一定的阻碍。且当前村居干部获取法律知识的途径较为单一，由于普法宣传的数量不多，因此这些干部们在长时间内不能够掌握到最新的法律信息，使法律信息无法在村居一级得到有效的传播。
（二）现有村居干部对法律顾问必要性的认识
1、涉诉涉法问题经常咨询的人员
对“涉诉涉法问题通常咨询的人员”一项的调查结果与街镇涉法涉诉通常咨询人员的情况相似，大部分会选择内部法律顾问或者外部律师或者法律服务工作者，有41人勾选了“内部法律顾问”选项，有45人勾选了“外部律师或法律服务工作者”选项，可以看出律师群体与内部法律顾问是村居干部在涉诉涉法问题解决问题的首选。除此之外的其他选项选择人数较少，有18人选择了“上级领导”选项，有10人勾选了“有法律知识的下属”选项，有21人勾选了“派出所警察”选项。
2、村居单位是否有必要配置全日制法律顾问
在对“单位是否有必要配置法律顾问”这一问题的回答中，根据调查小组的统计，大部分受访的村居干部选择了“必要”选项，占比41.67%，他们认为全日制的法律顾问对于日常法治工作的进行具有重要的作用，能够帮助村居更好地处理相关问题，极大地提高效率；部分受访的村居干部选择了“一般”选项，占比16.67%，认为法律顾问可以起到一定的作用，但是否有必要配备全日制的法律顾问答案在两可之间；还有一部分受访的村居干部认为不必要配备全日制法律顾问，其中有占比28.57%的受访者比较明确的表示，只需要配置一名一个月来进行一次法律服务的法律顾问即可，不必要配置全日制的法律顾问；还有9.52%的受访者仅表示不必要，其中部分认为村居不需要配备法律顾问；此外，还有占比3.57%的受访者选择了“其他”选项，根据其在访谈中的表达可以看出，这部分受访者对于是否配置全日制法律顾问的态度，与选择“一般”的群体基本相似。对比街镇法治干部的调查结果，可以发现，虽然认为不必要配置全日制法律顾问的干部在占比上有所上升，但是大部分村居干部还是认为配置全日制的法律顾问是有必要的。
通过以上数据我们可以看出，当前村居干部对于法律顾问的依赖性和需求性还是较高的，在日常遇到涉诉涉法问题时，通常情况下还是希望能够向自己的内部法律进行请教和寻求帮助。但是我们同时也了解到，当前村居配置法律顾问的情况不容乐观，大部分村居并未配置法律顾问，且从第二项数据的分析中我们也可以看出，即使政府投入财政协助村居对法律顾问进行配置，仍然有相当一部分村居干部认为不必要配置全日制的法律顾问，但是村居干部本身的素质又不足以有效地解决法律问题。因此，我们认为，在每个村居配备法律顾问是必要的，在每个村居配备全日制的法律顾问，也是很有必要的，“一村一居一法律顾问”的构建，是必须推行的一项重要议题。
（三）对法律纠纷是否会付费聘律师维权
从图表上所选择的数据来看，在村居层面上，当遇到法律纠纷时，是否会付费请律师维权的选项数据与街镇相比虽然略有不同，但是整体上还是相似的。有占比46.43%的受访人员表示，当遇到法律纠纷时会付费请律师维权；占比48.81%的受访人群表示，会视情况而定；占比3.57%的受访人员表示，不会付费请律师维权；还有占比1.19%的受访人员没有反馈。
由此我们可以看出，村居干部对于律师还是较为信任的，当遇到法律问题时，接近一半的人员会考虑付费请律师维权，但是根据数据我们也可以看出，除了选择“会”的受访人员外，占比大多数的群体表示会“视情况而定”，何谓视情况而定，就是指在一些村居认为能够自己解决的法律纠纷和法律问题上，往往自行加以解决，而不聘请律师，但是其内部往往没有法律顾问，而仅仅是由村居干部靠自己的判断去处理，这就会造成很多的法律问题，因此，律师介入到村居法律问题的处理中，是极为重要且必要的。
（四）单位近两年出现的法律问题
通过对调查结果的数据分析，我们可以看出，近两年来村居所面对的主要法律问题中：上访信访、土地流转、征地拆迁、村居改造、选举纠纷、人事劳动、职务侵占等七项依旧占比较重。在这些问题中，上访信访仍然是主要的问题，近两年来各街镇所出现的主要法律问题中有53件为上访信访事件。除此之外，土地流转有23件，征地拆迁问题有28件，村居改造有20件，此三类问题所需法律需求相似，共计71件，还有选举纠纷19件，人事劳动17件，财务侵占7件，以及其他案件14件。因此我们也可以较为清楚的看到，当前村居所面对的主要几大法律问题，这些问题也自然成为了村居法律纠纷的产生点，能够借助法律的途径，依照法定程序妥善处理好此类问题，是村居目前所做需要的，也是村居法律顾问所必须尽到的职责。
第三部分 对调查结果的整体分析
一、基层法治干部行政级别低，条块双重管理下工作繁杂，编制不足或人手不够，法律水平亟待提高。
（一）基层法治干部的行政级别普遍偏低
由于调查问卷都是由调查人员与调查对象通过面对面访谈获得，参与调查的街镇干部大多为各街镇的司法所长，占总访谈人数的56%，另有36%的街镇主任、书记、副主任、人大主席、办公室负责人，只有很少比例的街镇党政办办事员参加访谈。通过对参加调查人员的行政级别分析，街镇负责基层法治的干部行政级别普遍不高，在科级之下的占到44.3%，行政级别为股级的大有人在，只有1名干部行政级别在处级以上，反映了基层法治干部的行政级别偏低。
某县市级法制办竟然属于市政府办公室内的二级部门，并非在市政府序列中独立的职能部门，法制办主任属于行政级别中的副科级。作为政府法治的主要推动者与践行者，法治负责人的行政级别高低决定着在本级政府部门“话语权”多少，进而影响着法治工作在本级政府部门的推行力度与受重视程度，提高基层法治工作的水平首先应当解决法治干部行政级别偏低的现状。
（二）基层法治人员存在人员到编不足，法治人员工作繁杂的情况
1、街镇司法所是区县司法局的派驻机构，受司法局的直接领导，同时又是所在街镇的一个工作部门，受当地街镇政府的直接统筹。现在街镇司法所的司法行政工作包括：人民调解、法制宣传、法律援助、社区矫正、禁毒等，这些常态化业务占用了司法所人员大量的时间，有的街镇社区矫正人数每年能达到150人。条块双重管理体制下司法所还承担了当地政府的大量工作，协助乡镇抓好法制建设，处理突发事件，配合信访办处理信访工作等，由此可见街镇司法所工作的繁杂状态。
2、调查过程中发现，有部分街镇司法所的人员不满编制的情况，有的司法所编制五人，在编情况为三人，也有的司法所正式编制人员较少，很多工作缺少人手难以开展，基层法律服务人员的短缺问题已成为基层法治一大掣肘，街镇级司法所工作人员在编制少任务重的情况下依旧热情努力工作是建设法治政府的有力保障，引进优秀的律师大所、强所与街镇的司法所、律师所、法律服务所联手发展将成为解决困难现状一大出路。
（三）基层法治干部的法律水平还有待提高
在参加调查问卷填写的149名基层法治干部中，法学毕业的只有44人，有相当多的法治干部是从部队转业，或是根据行政命令从事或分管法治工作，缺乏对法律知识的系统学习，相当一部分法治干部是通过干部学法、法律书籍、普法宣传以及互联网自学获得法律知识。因为缺乏全面系统的法律培训，在化解一些非常见纠纷时，基层司法人员素质已不能满足工作需求，期盼与高水平律师所深入合作，并期待能够在物权法、行政法以及其他新法方面对基层法律工作者进行专业培训。这从各街镇外聘律师作为常年法律顾问也可以反映出来基层组织对高水平法律人才的需求。
从区域分布来看，各区的街镇法治干部比各县的街镇法治干部的法律知识面较宽，接触面广，面对的问题不同，以及借助于外聘法律顾问的外脑解决问题，也有利于街镇法治干部法律水平的提高。
二、基层法制宣传需求量大，基层法治干部无力承担
在调查过程中，不论是六区还是四市，调查团队听到最强烈的建议就是加强基层普法工作。调查问卷设计的最后一个问题，是询问基层法治干部对于目前青岛市法治政府建设和基层街镇村居法治建设的建议，共收集到有效建议80条，有35条是“加强基层普法宣传”，有14条是“律师进社区普法宣传，解决基层法律问题”的建议，有关普法宣传的书面建议在总建议量中占比61%。基层法治干部提出加强普法宣传，一方面说明了老百姓需要法律解决问题的需求量在增大，另一方面反映出基层法治干部不论是从人员数量还是知识结构上，无法满足基层群众对法律知识的需求。
调查小组也发现，某些街道的普法工作已经做得十分到位，如市南区各街道的法制机构建设比较完善，定期进行普法宣传，开展法治进社区活动，珠海路街道举办的“治宣传，每月一讲”、“治教育，私家定制”活动；八大湖街道拟设立公共法律服务站，街道各下设社区建立法律服务室，选聘一名职业律师及一名法律服务工作者轮流坐班等进一步推进法律服务进社区活动；其余街道也开展了各种形式的普法宣传。但对于县级市而言，存在区域面积大，人口众多，如何开展普法宣传是一道现实的难题。仅以平度市李园街道为例，属于城乡结合部，辖区内有7个居委会，17个农村社区117个村庄，人口124000余人，开展普法宣传只能以点代面地进行，全面覆盖式的大普法需要投入大量的人力与时间，仅李园司法所目前3名工作人员的现状，根本无法应付大普法工作。
基层法律问题主要集中在：拆迁、继承、婚姻家庭、土地、邻里关系等，大部分属于普通民事范畴，在新城区因为拆迁引发的纠纷不断增加，且极易引发群体性上诉事件。各基层部门都采取了一些普法宣传工作，有的普法对象多为街道干部，社区居民很少参加类似的活动。居民法律知识掌握少之又少，因此给街道干部的工作推进增加了难度。即便居民参加普法活动，多采取应付、走过场的心态，普法效果甚微。老百姓不学，连干部也不学，与政府期待的结果不一致，老百姓出现问题还是上访，因此，行之有效的街镇普法工作迫在眉睫。
调查小组发现，有的街镇正在尝试新的普法途径，市南区珠海路街道从街道到各个社区均开设了“微信公众账号”，并借此平台发布普法信息、防骗知识等，街道内居民有问题也可以通过平台留言进行咨询，交流十分通畅。即墨市移风店镇、平度市的东阁街道就探寻了一条对在校生的普法宣传之路，通过组织律师进小学开展讲座、张贴普法宣传挂图、设置宣传栏等方式，通过学生影响家长来提高基层的法律水平。
三、经济发达街镇外聘律师担任法律顾问已成常态，社区、村居外聘法律顾问仍为少数
1、关于目前街镇与村居聘请法律顾问的现状，在走访中我们发现，经济发达的街道乡镇一般都聘有法律顾问，且以政府有偿采购法律服务形式公开选聘，如市南、市北区每个街道大都有法律顾问，李沧区政府给每个街道办事处的有偿法律服务的拨款为每年8万元，城阳与崂山是由区法制办或司法局分派当地律师，担任辖区内街镇的法律顾问，黄岛区部分街道实现了在街道、管区两级单位聘请法律顾问，街道一级基本都能够承担2-3万元/年律师费，即墨市也给街镇配备法律顾问，采用政府付费模式，大约每年四万左右。但在经济欠发达的区市，外聘法律顾问的是少数，大部分没有外聘法律顾问，法律问题仍由司法所解决。
由于政府采购的有偿法律服务，是建立在“依法行政”基础上，所以止于街道办事处一级，没有及于社区、村居。据了解，青岛市、区法制办的规定里只建议社区配备有偿法律顾问，但因社区是非行政机关或机构，政府法制办与司法局之间的衔接与协调（因为社区配置法律顾问目前属于司法局管理的普法范畴）等因素，该部分工作尚未落实，部分街道办事处通过聘任的法律顾问兼顾社区的模式，而社区因为经费规模或经费管理模式的原因，无法自己聘任法律顾问。
2、开展基层法律顾问制度确有必要，但是财政基金紧张，律师顾问费无法得到保障
法律顾问可以为村（居）民委员会工作、生产活动中的有关问题提供法律服务咨询及法律建议，可以为村（居）民委员会草拟、审核、修改各类合同、协议等法律文书，可以定期或不定期开展法制宣传教育，指导参与调处重大民间纠纷，这满足了基层组织和广大群众对法律服务的需求。但在走访过程中基层法治干部表示，财政资金紧张在很大程度上制约了村（居）法律顾问制度的开展，经济发展水平较好的村（居）还能够支付律师顾问费用，但是对于经济发展水平较为落后的村（居）律师顾问费用无法得到保证，要想全面落实村（居）法律顾问制度，政府财政资金支持必不可少。
经济条件较好的村法律意识也比较强，多数已经聘请了法律顾问。这方面黄岛区的工作做的较好，经济较好的村已自行聘请法律顾问，而经济较差的村已由区政府提供资金支持聘请顾问，全面建立完成了“一村一顾问”制度。市北区街道下每个社区都有专门的律师或法律工作者，日常法律需求和处理基本可以满足；其他区由于各方面原因尚未实现这一目标。
在法律服务费用上，大部分社区都倾向于让律师到基层来进行无偿的法律援助，不想支付任何的律师费，即使付费也是数额极低。
3、村居更迫切需要法律顾问。
村居没有专门的法治干部，比街镇更迫切需要法律顾问。有的街道把社区主任或者书记都当作调解员，来进行日常法律纠纷的调解，社区主任或者书记一般都不具有法律专业知识，只能从伦理道德公序良俗的角度，从邻里关系、友情亲情方面进行调解，一旦遇到专业性问题根本无法决断，导致问题复杂化与拖延。在走访某街道的时候，司法所工作人员提出他们的社区都属于农村社区，虽然有律师服务但当地的老百姓并不信任他们的律师，他们更希望外来的律师能够提供服务，体现出老百姓对专业律师的强烈需求。我们在调查中发现，某些区市在进行有偿法律服务政府采购招投标时，将为该区市的服务案例设置了很多的加分项，导致原为该区市服务的当地法律服务机构获得更多的评分，使很多优秀的律师所很难介入该区域的法律服务市场，其实这种做法不利于基层法治建设的推进，不利于问题的解决，反而会引起当地群众的不满。
四、公民的法律意识还需加强，处理好信访与信法的关系，法治社会的建设任重道远
法治社会，并不仅仅是庙堂之论，而是与每个公民休戚相关，公民的法律意识作为重要的内在驱动力量，是促进依法治国的关键。推动依法治国进程需要公民法律精神和法律价值观念的提高，也更需要法治政府的建设。走访中基层法治干部表示老百姓发生纠纷，一般不会请律师打官司，究其原因，无外乎厌诉的传统，与经济的窘迫相比，更重要的是因为老百姓发现信访是解决问题的有效途径，只要一访就解决，不访不解决，还有不花钱的利好。一遇到纠纷时老百姓还是习惯性的寻求政府解决，这在客观上显示出我国政府作用的重要性，但是这在一定程度上增加了政府的工作量，同时降低了法律的权威，对于一些可以通过诉讼程序解决的问题信访部门不能一股脑儿地照单全接，应当有标准地区分，明确受理范围，属于司法的交给司法。这就需要加强法制宣传，进行社会主义法制教育，让公民了解自己的权利义务，了解法律，让公民能够通过法律手段来维护自己的权利，只有老百姓通过法律真正地解决了问题，公民的法律意识提高了，依法治国这条大船才能顺利地扬帆远行。
五、区分不同发展水平，选聘不同的律师为基层提供法律服务
不同的经济发展水平对律师的需求不一样，经济越发达，政府司法所的人员配备水平越高，工作人员对律师的水平要求较高，会认识到基层法律服务所的水平难以满足其需求，求知上进的欲望也较强。经济水平一般的地区，纠纷类型较为传统和固定，司法所工作人员也较少，他们普遍工作重点都在眼前的纠纷，所以较为满意目前的状况。相比较而言，经济发达地区纠纷类型呈现多元化的特点，总有新的问题出现，司法所的工作人员在面对新问题时总要进行研究、总结，所以更为期望能有学习提高业务水平的机会和条件，但目前进行服务的本地律师不具备这样的能力，进而经济发达地区的司法所普遍对高水平律师和律所存在需求。
在调查中发现农村的街镇也有新兴产业的兴起，已从传统的农工商转向与知识权相关的产业。例如海清街道，以种植茶园和相关文化旅游为主，也成立了茶业合作社，其商标保护、地理标识保护方面还是有一定的服务需求，当地的司法所与法律服务机构已经不能满足产业需求，急需知识产权专业律师的参与。
第四部分 探索与建议
一、加强基层政府法制机构建设和队伍建设
区市政府法制办作为法治政府建设纲要贯彻落实的主要牵头部门，承担着对建设法治政府各项任务措施落实情况的督促检查职责，此次调查活动能够顺利完成，也得益于各区市法制办的大力支持，所以，各区市法制办的建设至关重要。
鉴于目前街镇司法所的行政规格普遍不高，街镇法治干部行政级别偏低的现状，为充分发挥司法所的履职功能及服务经济发展的作用，建议适当提高街镇司法部门以及法治干部的行政级别。对于处级街道单位（例如黄岛街道办），建议将司法所升格为正科级建制单位，其负责人根据情况考虑是否高配副处级待遇；对于正科级（副处级）乡镇（例如姜山镇），建议将司法所升格为副科级建制单位或由乡镇副职人员直接分管、联系，其负责人根据情况考虑是否高配正科级待遇。也可考虑借鉴其他地区先进经验，将司法所升格为司法分局，提升其在政府部门中的职能影响力，以便发挥更大作用。
司法所为各区市司法局在乡镇（街道）的派出机构，主要任务是完成上级司法行政机关和乡镇人民政府（街道办事处）交办的维护社会稳定的有关工作。根据本次调查情况，司法所在协调联动各部门方面及司法行政工作影响力方面还有所欠缺，人手明显不足，如何使司法所在基层成为联结各部门的纽带与推行基层法治的中坚力量，需要对司法所的定位与功能进一步明确，适当地提高其地位，授予更高的职权。
二、探索实施“一村一居一法律顾问”制度，完善街镇法律顾问制度，做好基层普法宣传工作
2015年中央政法委出台《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见（试行）》，提出律师应该参与化解涉法涉诉信访案件。对于涉法涉诉信访类案件，其对象大多为基层群众。基层群众不信法只信访本身，就说明了基层普法工作尚不到位。而我国的司法行政管理体制只到街镇一级，村居一级没有司法行政人员，财力上大部分无力聘请专业律师，但村居一级是矛盾最多最集中的地方。探索建立“一村一居一法律顾问”制度和完善街镇法律顾问制度，由法律顾问作为基层普法宣传的主力，一方面是对中央政法委文件的衔接及进一步贯彻落实，另一方面有利于解决基层村居法治状况不佳的现实，更可前置预防信访案件的产生。
考虑到村居单位数量较多且分布较广，建议以街镇为主导，根据地域分布情况进行村居划片，每个片区配备1-2名律师工作人员进行对接服务。这样既可以提高工作效率，也可以降低成本。
法律顾问要加强对基层人员的法律知识培训，利用一切可以使用的手段进行普法，法律顾问不仅要提供优质的法律服务，更应该注意获取到法律方面之外的基层经验，将经验与法律有效融合，从而更好的为基层法治建设服务。
三、各区市在全市范围内进行法律服务招标遴选，市级财政与区（市）级财政共同列入专项服务资金支持“一村一居一法律顾问”制度的推行
由政府采购或支持为街道乡镇配备法律顾问在大多数地区已是常态，在此过程发现的区域保护不利于选聘优秀的法律服务机构，建议由各区市法制办在全青岛市范围内进行法律服务招标遴选，排除因地方税收原因产生的排挤现象。目前各区市法律服务水平参差不齐，尤其在经济较落后地区法律服务水平比较欠缺。在全市范围内进行招标遴选，即可以让基层群众接受更好的法律服务（普法工作），也可通过竞争方式促进辖区内法律工作者的法律服务水平。
法律顾问资金来源可由市级财政及区（市）级财政共同列入专项服务资金。目前各区市对法律服务的预算较少或未列入预算，建议资金由上下级财政共同列支，减少各级财政支出压力以便大力推进该项制度的落实。
大部分街镇司法所对法律顾问坐班制度都有较大的需求（尤其是村居单位），部分街镇、村居单位因财政问题提出免费提供服务的要求，我们建议：1、各区市通过招标方式建立法律顾问坐班制度（一周1-2日），费用由各区市统一支出（或街镇承担部分），过渡期为两年，过度期满后由各街道乡镇自行承担。2、各区市通过招标形式建立法律顾问免费坐班制度，法律顾问在坐班过程中形成的案件享有排他签约权，费用由各街镇另行支出。通过这两种方式，解决对法律顾问的迫切需求与资金能力不足的矛盾。
四、推行专项事务律师顾问团制度
在财政出资为基层街镇村居设立法律顾问制度之外，还可以考虑一种特事特办的“专项事务律师顾问团”制度，专门用于解决一些问题复杂、牵涉面广的专项事务。以平度市为例，该市政府因某拆迁项目在青岛市范围内选取优秀律师进入律师顾问团，为拆迁项目提供全方位法律服务。律师在介入后不仅从法律方面进行论证，更是多次深入一线为拆迁户进行答疑、排忧解难。通过这种方式，不仅能够有效解决法律方面问题，更能够在解决问题过程中有效化解拆迁户的不满情绪，最终有力保障了社会稳定，切实体现出“律师是社会主义法治建设的一支重要力量”。因此，我们建议青岛市相关部门应将该模式在全市范围内进行大力推广，并上升到制度层面进行贯彻落实。
五、建立重大案件联席会议制度，信访问题要在法律范围内依法解决
目前青岛市本级及区市级法制办都已经（或正在）建立自己的法律顾问专家库，基层街镇也可以参照区市一级建立法律顾问专家库，对于辖区内重大案件（上访、信访、拆迁类），可以召集法律顾问专家库成员进行联席研讨，制定全面有效的策略及应对方案，以法律顾问专家的法律意见作为解决问题的最终方案，或各法律顾问专家库成员单位可以针对具体个案提出诉讼解决方案，由法制办择优选择作为解决意见。绝不可以出现法律专家确定信访请求不合法，而信访人的要求却通过信访的途径得以落实，使得百姓信访管用的想法得到实现，更进一步助推了“不访不解决一访就解决”的无奈现实，加大了政府的工作难度。
六、加强法治政府建设进程的宣传，提高人民群众的法治获得感
基本建成法治政府，最重要的衡量标准之一，是人民群众对法治的获得感，如此，则应当通过多种形式，面向基层，面向社会，开展法治政府建设进程宣传工作。强化法治保障，推进依法治市，必须紧紧围绕影响改革发展和人民群众反映强烈的突出问题，认真审视法治建设的薄弱环节，统筹推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。要重点教育引导党员领导干部切实强化法治意识，提高运用法治思维和法治方式的能力，并带头守法用法，依法决策、依法办事，确保各项工作始终在法治轨道上运行。还要重点推进与人民群众密切相关的公正司法工作，不断完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，使人民群众的合法权益得到保障。同时，做好全民普法宣传，增强人民群众对法治的理解和认同，并使他们成为知法、懂法、守法、用法的具体实践者。
第五部分 结束语
山东德衡律师事务所实施基层法治情况调查，前后耗时一个多月。我们在调查以及统计过程中，听取了基层法治干部对于基层法治现状的反映，获得了他们对基层法治的真实看法以及建议，从中反映出基层法治干部那一颗颗拳拳之心，心情既沉重又感到欣喜。我们希望本篇调查报告能够起到抛砖引玉的作用，引起更多人士对中国法律体制尤其是基层法治健康发展的关注。
在问卷调查过程中，我们对积极配合调查的各位基层法治干部和律师以及付出辛勤劳动的大学生们表示衷心地感谢。虽然调查过程中我们尽了最大努力，但在调查问题的设置上还是有所疏漏，在调查数据的统计可能有些差错，在分析与建议上还有失偏颇，感谢在调查过程中各基层部门提出的意见与建议，这些都有利地指导我们下一步开展的调查，本文不作结论依据仅供参考。
第六部分附录
附录一：“基层街镇村居法治状况及法律服务需求调查问卷（街镇干部版）”调查问卷
附录二：“基层街镇村居法治状况及法律服务需求调查问卷（村居干部版）”调查问卷
附录三：基层法治干部对目前青岛市法治政府建设和基层街镇村居法治建设的建议
附录一：
基层街镇村居法治状况及法律服务需求
调查问卷（街镇干部版）
为了全面贯彻落实国家依法治国战略，青岛市司法局、青岛市法制办联合委托山东德衡律师事务所在青岛全市范围内进行一次“基层街镇村居法治状况及法律服务需求调研”活动。根据活动方案，山东德衡律师事务所将组织律师与暑期实习法学生对青岛市基层街镇村居进行拉网式走访调研并开展问卷调查，以切实体验了解基层街镇村居法治现状与基层干部对法治建设的态度，为有针对性地做好基层七五普法工作提供参考依据。
1、您的所在单位：（线上填写街镇名称）
□青岛市区□崂山区
□城阳区□黄岛区
□即墨□平度
□莱西□胶州
2、您的年龄：
□35周岁以下□35-45周岁□45-60周岁□60周岁以上
3、您的现任职务职级：
□科级以下□科级□处级□处级以上□无行政职级
4、您一般通过哪些途径获取法律知识？
□法学毕业□法律书籍□普法宣传□干部学法□法律顾问
□互联网媒体
5、您认为自己对法律知识的了解如何？
□很多□较多□一般□较少□很少
6、您认为单靠法律能否帮您解决遇到的工作困难？
□能□部分能□不能□不好说
7、遇到涉诉涉法问题时您通常会想到哪些人？
□上级领导□有法律知识的下级□内部法律顾问
□派出所警察□外部律师或法律服务工作者
8、您自身及家人遇到法律纠纷，您会付费聘请律师来维护权益吗？
□会□不会□看情况□其他
9、贵单位这两年曾经出现过以下法律问题吗？（可多选，其它请注明）
□上访信访□土地流转□征地拆迁□街镇改造
□选举纠纷□人事劳动□职务侵占财务
□其他法律问题、、、
10、您认为律师或法律服务工作者到贵单位担任全日制坐班法律顾问，有无必要？
□必要□一般□不必要□一月一次即可□其他
11、若律师或法律工作者到贵单位担任全日制坐班法律顾问，您认为合理的收费是：
□5000元/月以下□5000元/月-8000元/月
□8000元/月-10000元/月
12、您知道我们国家提出的到2020年实现基本建成法治政府的奋斗目标吗？
□知道（知道的方式：□新闻媒体□政府宣传）□不知道
13、您是通过什么方式查询到政府规章和市政府规范性文件的？
□青岛政务网□青岛市政府法制办网□其他方式
14、您对目前我市法治政府建设和基层街镇村居法治建设有何意见建议？
谢谢您对我们工作的配合与支持，目前和今后若有任何法律问题，欢迎拨打400-1191-080（座机）、800-8600-880（手机）德衡政府法治热线与我们联系。同时，也欢迎扫描以下二维码关注“德衡法律顾问团队”微信公众号：
调查问卷若不能当场填写，可选择以下方式：1、事后填好并寄回至山东省青岛市市南区香港中路2号海航万邦中心34层德衡律师所党总支（联系电话：13969623396、83868482）；2、扫描以上“德衡法律顾问团队”微信公众号二维码进入调查问卷栏目进行填写；3、登录德衡商法网（http：//www.deheng.com.cn/）点击首页《基层街镇村居法治状况及法律服务需求调查问卷》进行填写。
二O一六年七月十八日
附录二：
基层街镇村居法治状况及法律服务需求
调查问卷（村居干部版）
为了全面贯彻落实国家依法治国战略，青岛市司法局、青岛市法制办联合委托山东德衡律师事务所在青岛全市范围内进行一次“基层街镇村居法治状况及法律服务需求调研”活动。根据活动方案，山东德衡律师事务所将组织律师与暑期实习法学生对青岛市基层街镇村居进行拉网式走访调研并开展问卷调查，以切实体验了解基层街镇村居法治现状与基层干部对法治建设的态度，为有针对性地做好基层七五普法工作提供参考依据。
1、您的所在单位：（线上填写村居名称）
□青岛市区□崂山区
□城阳区□黄岛区
□即墨□平度
□莱西□胶州
2、您的年龄：
□35周岁以下□35-45周岁□45-60周岁□60周岁以上
3、您的受教育程度：
□初中□高中（中专）□大专□本科及以上
4、您一般通过哪些途径获取法律知识？
□法学毕业□法律书籍□普法宣传□干部学法□法律顾问
□互联网媒体
5、您认为自己对法律知识的了解如何？
□很多□较多□一般□较少□很少
6、您认为单靠法律能否帮您解决遇到的工作困难？
□能□部分能□不能□不好说
7、遇到涉诉涉法问题时您通常会想到哪些人？
□上级领导□有法律知识的下级□内部法律顾问
□派出所警察□外部律师或法律服务工作者
8、您自身及家人遇到法律纠纷，您会付费聘请律师来维护权益吗？
□会□不会□看情况□其他
9、贵单位这两年曾经出现过以下法律问题吗？（可多选，其它请注明）
□上访信访□土地流转□征地拆迁□村居改造
□选举纠纷□人事劳动□职务侵占财务
□其他法律问题、、、
10、您认为律师或法律服务工作者到贵单位担任全日制坐班法律顾问，有无必要？
□必要□一般□不必要□一月一次即可□其他
11、若律师或法律工作者到贵单位担任全日制坐班法律顾问，您认为合理的收费是：
□5000元/月以下□5000元/月-8000元/月
□8000元/月-10000元/月
12、您知道我们国家提出的到2020年实现基本建成法治政府的奋斗目标吗？
□知道（知道的方式：□新闻媒体□政府宣传）□不知道
13、您是通过什么方式查询到政府规章和市政府规范性文件的？
□青岛政务网□青岛市政府法制办网□其他方式
14、您对目前我市法治政府建设和基层街镇村居法治建设有何意见建议？
谢谢您对我们工作的配合与支持，目前和今后若有任何法律问题，欢迎拨打400-1191-080（座机）、800-8600-880（手机）德衡政府法治热线与我们联系。同时，也欢迎扫描以下二维码关注“德衡法律顾问团队”微信公众号：
调查问卷若不能当场填写，可选择以下方式：1、事后填好并寄回至山东省青岛市市南区香港中路2号海航万邦中心34层德衡律师所党总支（联系电话：13969623396、83868482）；2、扫描以上“德衡法律顾问团队”微信公众号二维码进入调查问卷栏目进行填写；3、登录德衡商法网（http：//www.deheng.com.cn/）点击首页《基层街镇村居法治状况及法律服务需求调查问卷》进行填写。
二O一六年七月十八日
附录三：
基层法治干部对于
目前青岛市法治政府建设和基层街镇村居法治建设的建议
一、街镇干部建议汇总
1、采取行之有效的办法将法律法规制度落实到位。
2、最好有律师定期到社区坐班。
3、政府政策制定可以吸纳更多的法律方面的建议，全面提高决策法治化水平；基层村居可以吸收更多的法律工作者，逐步培养居民通过法律途径解决纠纷争议，以点带面营造法治氛围。
4、法制宣传不可缺少，让律师走进社区、走进居民调解社区遇到的各种纠纷。
5、大力发展普法活动；多印制法制宣传册子；定期到社区对法律热点问题进行解答。
6、增加基层司法所编制，加强司法所基础建设。
7、建议多到社区对公民进行普法宣传。
8、建议在街镇设立法律顾问为街道领导提供法律服务。
9、加大街居法制建设人、财、物投入，加强基层司法所司法行政工作建设。
10、发挥律师作用、对社区居民普法，领导干部学法、守法。
11、目前我街道所涉棚户改造事宜，涉及的法律关系复杂，对法律知识要求较大，法律顾问制度需要深入基层。
12、建议进一步健全和完善城管执法相关法律规定，引入更加有约束力的针对违法行为的制约机制，并优化、简化执法程序，加强对城管执法人员保护力度，科学限定“属地化管理”责任。
13、建议认真落实法律规定的执法机关的权利、义务、职责、权限范围，加强各执法机关的互补和衔接。
14、加大依法行政工作力度。
15、提高对社区工作合规合法的法律指导。
16、通过政府购买服务方式，加大法治宣传力度，采取法治文艺等多样化宣传。
17、律师进基层覆盖面广一些。
18、加强普法宣传，提高广大居民法律意识。
19、加强普法宣传，加大涉法案件警示力度，政府购买服务。
20、加强宣传引导，提高普法实效，完善监督体系。
21、加强信访、综治、司法等基层部门的法治工作人员的配备，尤其是信访、涉法涉诉方面法律人员的配备。
22、不深入、不扎实，没有深入人心。
23、可开展法治主题的晚会宣传。
24、大力加强法制宣传，提高政府工作人员及社区居民的知法、用法、守法意识。
25、希望律师进社区全覆盖。
26、法制宣传、法治实务深入基层，让老百姓解决身边最基本的矛盾简单化。
27、涉诉上访问题。
28、不仅要提高群众的法律意识，更要拓展群众获得法律知识的渠道，例如聘请村级法律顾问提供咨询服务等。
29、希望多到街镇走访，最好在街镇设立专职法律顾问。
30、法律援助应该经常化、常态化。
31、加强法治政府建设力度，村居多进行法律维权宣传活动，让弱势群体的合法权益受到维护。
32、加强执法单位法治培训，提高执法水平。
33、基层迫切需要法律服务，但基层没有财力支撑。
34、建议在村居可选聘回乡大学生担任法制员。
35、加强对法律工作者的行为规范，加强律师的道德修养，真正为政府建设提供帮助，不要以收费为目的而工作。
36、加强法律人才队伍建设；加强对党员领导干部的法律宣传，做到有法必依；降低法律成本。
37、重点在依法施政，关键在法制的实践落实，基础在法治的广泛宣传和民众法制觉悟的提高。
38、加强村庄基本法宣讲工作。
39、建议加大财力、物力投入，建立定时与随机相结合的方式搞好宣传活动。
40、继续加大政府投入力度，帮助基层解决资金投入问题，为每个社区配备一名法律顾问，推进依法办事和法治政府建设。
41、加大法治宣传力度，使人民真正能够学法、懂法、守法，做守法公民。
42、加强基层法治人才配套。
43、关键是执法必严。
44、依法依规，加强宣传。
45、加强普法宣传。
46、多派律师下乡，为老百姓讲法。
47、希望律师多下基层，提供法律咨询服务。
48、加强普法宣传，开展形式多样的法律知识竞赛等方式。
49、采取有针对性的措施加大普法深度和专业度，切实解决群众身边急需的法律知识需求。
50、政府常年聘请法律顾问，法律服务的人担负起全街道的法律服务工作。
51、加大推进法治政府建设力度，推进制度建设步伐，满足社区群众日益增长法律意识的能力。
52、普法经费各级财政应该重视。
53、加大以政府主导的法律宣传和资金支持力度。
54、工作重视、有组织，加强投入，保证工作开展。
55、建议律师的法律服务所挂钩基层，促进社会法制建设制度化、规范化。
二、村居干部建议汇总
1、法律法治建设实实在在进社区、融入社区，让居民建立法治意识，这是最基本的建设基础。
2、配备法律顾问，及时解决居民法律需求。
3、法律工作者与社区对接，固定时间义务服务，有需求的给予指导。
4、在2015年市北区三化三进中，为社区配备了一名社区律师，对社区居民和居委会有非常大的帮助，备受百姓欢迎。
5、关键是做，办实事。
6、如何解决执法人员在执法过程中从严执法，不会受到当事人胡搅蛮缠，甚至动手殴打执法人员。
7、律师应进社区，针对不同人群进行普法宣传，让百姓多掌握一些法律知识，用法律保护好自己的权益。
8、加大宣传力度，多开展关于法治宣传的竞赛、文艺演出活动。
9、加大社区普法宣传教育，多种形式开展宣传。
10、加大社区普法教育，以多种形式、多种方法进行居民普法教育。
11、加大媒体宣传，让居民懂法、学法、守法，提高全民守法意识，社区和谐稳定。
12、根据各社区具体情况，下基层进行法律宣传，尤其是拆迁改造的社区矛盾较突出，需要多多关注。
13、我认为上级以及基层街镇村居各级政府要加大宣传力度，多形式、多方式去宣传。
14、希望城市法治政府建设对我们基层街镇村居加大法治宣传力度，让每一位市民居民了解法、懂法，自己的权益才能得到维护。
15、加大宣传力度，让每位居民都能详细了解这方面的知识。
16、建立健全社区法治工作队伍，提高法制人员自身素质，并能够实际将工作经验运用到社区工作当中。
17、加强对基层村镇居民的法治宣传。
18、社区主要领导家长式管理社区，要改变现状。
19、建议政府加大宣传力度。
20、居民学法、知法、懂法，用法律来规范和约束自己的日常行为。
21、需要从根本上解决村居普法不到位，法律意识淡薄的情况；目前看来，基层政府不够重视，投入资金不够，需要专职的普法宣讲队伍及经费投入。
22、多提供无偿的帮助及宣传活动。
23、加大普法宣传，多为老百姓提供免费法律服务。
24、给村里配备律师，让村民可咨询相关法律知识。
25、希望加强法律宣传，让人们增强法律意识，减少犯罪。
实习编辑/代重阳