原载于清法LAWYERS（微信号：THUSLER）
本文由作者向无讼阅读供稿
《电影产业促进法》（下称《促进法》）最受瞩目的是电影审查问题，其中最核心的当属审查制与分级制的争议。很多电影人都为分级制鼓与呼，但《促进法》从征求意见起立场就非常鲜明：坚持审查制不动摇，从未考虑过分级制的任何可能性。
电影审查在中国根深蒂固不可撼动。“国家实行电影审查制度”这句话最早见于1996年国务院《电影管理条例》，2002年修订后的《电影管理条例》沿用至今。而翻开历史我们发现，电影审查制度可以一直追溯到共和国创立时期……
有共和国就有电影审查
现有文件最早规范电影审查的，是1954年的《政务院关于加强电影制片工作的决定》（下称“政务院决定”）。是的你没有看错，1954年，当时我国最高行政机关还是政务院而不是国务院。
“政务院决定”与同日公布的《政务院关于建立电影放映网与电影工业的决定》很可能是共和国最早的关于电影的法律规定，也是中国电影的珍贵史料。插句题外话，“政务院决定”字里行间洋溢着建国初期人民的喜悦之情，郑厚哲律师忍不住和大家分享一下：“四年来，中国人民电影事业获得了重大的发展。已出的故事片和纪录片，反映了我国人民的新的生活和斗争历史，有些影片并已达到较高的思想艺术水平，受到了广大群众的喜爱。”
1954年“政务院决定”可以说是电影审查制度在法律上的肇始。而从其“鉴于过去在电影剧本、影片的审查工作上手续繁复，责任不明，今后必须切实建立统一集中、层层负责的审查制度”的表述上判断，电影审查制度早已运行多时，说“有共和国就有电影审查”并不过分。
“政务院决定”奠定的“统一集中、层层负责”的电影审查体系影响深远，今天的审查制度还能看到当初的影子。当时电影实行严格的实质审查，主要包括：
1、审查范围：包括故事片剧本（含分镜头剧本）、大型记录片拍摄提纲和完成片等。
2、审查程序：由中央部门双审。具体为中央文化部电影局初审，中央文化部审查批准。当时的电影局隶属文化部，在广大人民群众心目中占有重要地位的广电总局尚未成立。
3、重大题材审查：在进行对大型故事片、大型纪录片及某些有特殊意义的短片的剧本和完成片的审查时，必须取得有关部门的主要领导者的密切合作，并在审查意见上求得基本上的一致。全年电影剧本题材计划及有重大政治性的剧本或拍摄提纲，应送请中宣部审查。
由此可见，建国初确立的电影审查区分剧本与成片两阶段，对于重大题材或特殊题材征求相关部门意见，中宣部负责重大题材电影审查等原则至今未有根本变化。
建国以来长期只有电影事业未有电影产业，电影完全处于行政管理下。随着改革开放电影产业从行政管理中逐步松绑，市场化渐起，但审查制并无多少改变。“政务院决定”直到1987年被国务院正式废止。
上世纪九十年代：电影审查制定具体标准
1993年广播电影电视部《电影审查暂行规定》，系首个专门规范电影审查制度的部门规章。该规定明确了以下电影审查的核心问题：
1、审查机构：电影终审权属广播电影电视部，广播电影电视部授权电影局作为电影审查机构主持电影审查工作。
2、审查方式：第一次区分了内容审查和技术审查。
内容与技术区分审查的方式沿用至今。内容审查解决意识形态问题，防止人民受到精神污染；技术审查解决技术质量问题，保证电影画面、声音等符合质量标准。
1996年国务院发布《电影管理条例》，这是《促进法》实施前我国电影行业效力位阶最高的法规，首次使用了“国家实行电影审查制度”的表述。条例关于电影审查程序的主要内容包括：
1、审查范围：剧本和成片。
2、审查程序：（1）剧本审查“自审＋备案”。制片单位自行负责电影剧本投拍和电影片出厂前的审查，并将剧本报总局备案。（2）成片审查由总局负责。
1996年条例第一次出现剧本备案，貌似宽松。但当时电影市场并未开放，制片单位主要为各国有制片厂，拍片本身就有行政和计划指令统一安排。对于容易管理的国有制片厂，在剧本审查阶段采用备案制也影响不大。随着电影市场开放，“备案”的剧本逐渐转为审查。
3、复审程序：第一次规定了复审程序。制片单位对审查决定不服的，可以向总局电影复审机构申请复审。
4、审查方式：在行政法规层面上确认了区分内容审查和技术审查的方式。
《电影管理条例》修订：审查制度几无变化
2002年施行的《电影管理条例》最大的贡献是允许社会资本投资电影，这一堪称革命性的变化奠定了电影产业繁荣发展的基础。
但对于电影审查制度，2002年《电影管理条例》的审查范围（剧本和成片）、成片审查、复审程序、审查方式（内容审查和技术审查）较1996年条例没有变化。对于剧本审查也沿用了“自审＋备案”的体系。但因为电影向社会资本开放增加了内容管理的难度，名为“备案”已实为审查。2002年条例明确总局可以对报备案的电影剧本进行审查，发现有禁止内容的不得投拍。
“重大办”成立：重大题材严格审查
为加强对重大革命和历史题材电影管理，总局2003年成立重大革命和历史题材影视创作领导小组（俗称“重大办”）。重大办在中宣部的指导下，由总局具体开展工作，地位枢要可见一斑。由重大办最终负责重大题材电影审查制度确立，此后未有变化。
据2003年《国家广播电影电视总局关于调整重大革命和历史题材电影、电视剧立项及完成片审查办法的通知》，重大题材审查程序较一般题材复杂很多。概言之，对于剧本和成片都要进行实质审查，且除了总局统管的制片单位之外，需要由省局和总局双重审查、省级党委宣传部门和重大办双重审查。
本世纪初叶：审查呈现放松态势
2003年总局颁布《电影剧本（梗概）立项、电影片审查暂行规定》，将剧本审查区分一般题材和重大题材。对于一般题材，总局审查剧情梗概不再审查剧本；对于重大题材按相关规定审查剧本。2003年规定首次提出省局经申请可以受总局委托，审查本行政区内的部分电影片，这为电影审查权下放开了口子。
2003年规定实施不到一年，被2004年总局《电影剧本（梗概）立项、电影片审查暂行规定》取代。新规明确：
1、审查机构：总局负责剧本（梗概）立项和成片审查的管理工作。省局经申请可以受总局委托，负责本行政区域内的部分电影片的审查工作，也就是属地审查。
2、审查程序：（1）剧本审查立项。对于一般题材电影审查剧情梗概；对于特殊题材电影（影片主要人物和情节涉及重要涉外、民族、宗教、军事、公安、司法等方面内容的），审查剧本及相关主管部门的剧本审读意见；对于重大题材，按相关规定审查剧本。实行属地审查的省（市、自治区）审查本省范围内的部分影片，其他由总局审查。（2）成片审查。实行属地审查的省（市、自治区）审查本省范围内的部分影片，其他由总局审查。重大题材由省局和总局双审。
2004年规定实施不到两年，被2006年总局《电影剧本（梗概）备案、电影片管理规定》取代。新规明确：
1、确立“备案＋审查制”：明确国家实行电影剧本（梗概）备案和电影片审查制度。自此一般题材电影在剧本阶段的审查逐渐放松，由实质审查向备案过渡。
2、审查机构：与2004年基本一致。总局负责电影剧本（梗概）备案和电影片审查的管理工作。省局经申请可以受总局委托负责属地审查。
3、审查程序：（1）剧本备案。对于一般题材电影备案剧情梗概；对于特殊题材电影（影片主要人物和情节涉及外交、民族、宗教、军事、公安、司法、历史名人和文化名人等方面内容的），仍审查剧本并征求相关主管部门的意见；对于重大题材，仍按照相关规定办理剧本立项审查。（2）成片审查。与2004年无变化，具有属地审查职能的省局进行属地审查，其他由总局审查。重大题材由省局和总局双审。
“一备二审制”
2010年2月《广电总局关于改进和完善电影剧本（梗概）备案、电影片审查工作的通知》建立了“一备二审制”，系审查权由中央下放地方的举措。一方面我国每年制片数量越来越多，总局审查全部电影工作压力过大也影响效率；一方面对于大多数一般题材电影，下放地方审查并无多大风险。审查权下放势在必行。
“一备二审制”是个缩略语，虽在官方文件中多次出现但并无官方解释。郑厚哲律师结合实践操作揣测这个缩略语的意思是“备案一次，审查两次”。其实看字面很容易解读出上述含义，但所谓“一备二审制”实际仅适用一般题材电影的属地审查，电影审查程序非常复杂从未简单统一为“备案一次，审查两次”，“一备二审制”简称滥用极易引发错误理解。
根据2010年通知概括的电影审查整体程序为：
1、一般题材——非试点省属制片单位：剧本梗概省局备案，成片省局初审、总局终审。这是“一备二审制”的适用范围。
2、一般题材——试点省属制片单位：剧本梗概省局备案，成片省局初审、省局终审。这虽然形式上是“一备二审制”，但实质是“地方一备一审制”。
3、一般题材——央属制片单位：剧本梗概总局备案，成片总局审查。这实际上是“中央一备一审制”。
4、重大题材——省属制片单位：剧本和成片名义由省局和总局双重审查，实质可以理解为由省级宣传部门和重大办双重审查。这实际上是“特殊的二审二审制”。
5、重大题材——央属制片单位：剧本和成片名义由总局审查，实质由重大办审查。这实际上是“特殊的一审一审制”。
以上复杂的电影审查程序，显然无法用一句“一备二审制”简单概括。
2010年5月总局下发《关于电影全面实行“一备二审制”的公告》。因试点地区的情况复杂，“一备二审制”更加变化多端。特别北京试点的属地审查还区分胶片电影和数字电影适用不同的审查程序。
1、一般题材——省属制片单位＋北京试点的胶片电影：剧本梗概省局备案，成片省局初审、省局终审、再由总局终审。此时“一备二审制”严格应表述为“一备三审制”——虽然总局的终审基本是形式审查。
2、一般题材——五省试点（吉林、广东、浙江、陕西、湖北）制片单位＋北京试点的数字电影：剧本梗概省局备案，成片省局终审。这实质是“地方一备一审制”。
3、一般题材——央属制片单位：沿用“中央一备一审制”。
4、重大题材——省属制片单位：沿用“特殊的二审二审制”。
5、重大题材——央属制片单位：沿用“特殊的一审一审制”。
2014年总局下发《关于试行国产电影属地审查制度的通知》，将属地审查由试点推广到全国，彻底实现了审批权下放：省属制片单位的一般题材电影审查由省局备案剧本梗概并审查成片。属地审查的表述显然比“一备二审制”严谨很多。
《电影产业促进法》的电影审查程序
《促进法》将电影审查程序分为剧本备案和成片审查两大阶段。该程序与2014年起全国推广的属地审查没有实质区别，只是在法律层面上予以确认。但《促进法》取消了《电影摄制许可证》与《摄制电影片许可证（单片）》，确实是简政放权的表现。从《促进法》及现行有效的部门规章大致可以总结我国当前阶段的电影审查程序如下：
1、一般题材剧本备案＋成片审查。省属制片单位由省局备案、审查；央属制片单位由总局备案、审查。
2、特殊题材剧本审查＋成片审查。省属制片单位由省局审查；央属制片单位由总局审查。
对于特殊题材，如军队、文物、宗教、司法等相关行政部门参与审查一直是惯例。如《湄公河行动》离不开公安系统大力支持。2011年总局《关于切实加强公安题材影视节目制作、播出管理的通知》，还专门规定了公安题材电影广电系统与公安系统配合的审查流程。
但笔者注意到《促进法》强调专家作用，并要求根据电影题材特别聘请的专家（题材专家）参与审查。如果引进题材专家并充分尊重专家意见，是否意味着题材相关行政部门参与审查无甚必要？倘若特殊题材电影审查只需由专家参与而无需相关行政部门参与，确实是《促进法》一大进步。当然也可能只是对《促进法》的误解。
3、重大题材剧本审查＋成片审查。省属制片单位由省局、总局双重审查；央属制片单位由总局审查。省级宣传部门和重大办有核心话语权。特殊题材电影审查或存在些许松动的可能，但重大题材审查应该不会调整。
电影审查的完善空间？
很多人质疑审查制存在暗箱操作、标准模糊、干预创作等问题限制了中国电影发展，希望由分级制取代（关于审查制与分级制的讨论，有兴趣的读者可期待郑厚哲律师另一篇专文）。但《促进法》颁布后，审查制不可动摇、分级制遥遥无期已成事实，讨论在现有法律框架下如何完善审查制更有现实意义。
郑厚哲律师认为，《促进法》的两个新举措为完善审查制留下了制度空间：
1、审查公开。
《促进法》与现行《电影管理条例》和相关部门规章均规定了内容审查标准，但都比较原则。具体执行的内容审查标准如江湖传说的武林秘籍，社会公众乃至大多数从业者都无从知晓。
《促进法》要求总局制定电影审查的具体标准和程序并向社会公布，制定具体标准还应向社会公开征求意见并组织专家论证，这为完善内容审查提供了难得机遇。与其纠结于《促进法》不尽人意，不如把关注重心放在具体审查标准的制定和完善上。
2、专家审查。
《促进法》强调专家作用，规定专家评审意见应当作为作出审查决定的重要依据。
如果行政权充分尊重专家独立意见，那么专家审查制度假以时日或可演化为分级制的胚胎。但如果专家意见受行政权左右，那么专家审查沦为行政审查的“挡箭牌”也未为可知。
《促进法》要求总局制定专家遴选和评审的具体办法。笔者对此持谨慎的乐观。
中国特色的电影审查
观察电影审查的前世今生，我们发现电影审查制度具有以下特点：
1、长期稳定。电影审查诞生于共和国创立之初，不断丰富发展绵延至今，但其基本原则和基本制度并无很大变化。
2、标准模糊。公开的内容审查标准比较原则，具体审查时单片哪些镜头需要删改难以预测（关于内容审查标准问题，有兴趣的读者可期待郑厚哲律师另一篇专文）。
3、程序复杂。电影审查程序区分了市场属性更强的一般题材电影，以及政策属性更强的重大题材和特殊题材电影。一般题材电影的审查程序逐渐放松以适应市场发展需要；特殊题材尤其是重大题材的电影，也要充分考虑到政策性因素。因一般题材和重大题材的区分，以及央属制片单位和省属制片单位不同等原因，电影审查的程序设置复杂。
4、多方参与。特殊题材电影需要相关行政部门参与审查，广电部门实际上不能单方决定某特殊题材的电影是否通过审查。而相关部门甚至个别“领导”提出的意见有时天马行空，当电影按照各个部门的综合意见修改后，呈现给观众的很可能是“四不像”。
这可谓是中国特色的电影审查制度。
注：为行文简洁，除特别强调之处，本文将国务院电影主管部门笼统简称为“总局”，将省级电影主管部门笼统简称为“省局”（某些历史时期电影局还归属文化部或广播电影电视部管理，广电总局尚未成立）。
编排/王琨
责编/张洁 微信号：zhengbeiqing0726